La lucha contra la corrupción en España (1939-2021): una visión neo-institucionalista

The fight against corruption in Spain (1939-2021): a neo-institutionalist vision

Gonzalo Pardo-Beneyto

Universitat de València (España)

gonzalo.pardo@uv.es

https://orcid.org/0000-0001-7142-1740

María Ángeles Abellán López

Universitat de València (España)

maria.a.abellan@uv.es

https://orcid.org/0000-0002-6553-0227

Resumen

El presente artículo estudia la evolución del Sistema Nacional de la Integridad español durante el periodo 1939-2021. Para llevar a cabo el análisis, se ha partido del neo-institucionalismo histórico a partir de la inercia de la trayectoria (Path Dependence) y las coyunturas críticas (Critical Junctures). Así, se ha reconstruido una línea temporal dividida en tres periodos y se han identificado los principales cambios institucionales. Entre los principales resultados se puede observar la pervivencia del patrimonialismo institucional como inercia de la trayectoria. Si bien la democratización y la entrada en la Unión Europea consiguieron la conformación de un SNI, todavía persisten pulsiones partidistas para el uso de las estructuras públicas. Asimismo, destaca que la mayoría de los cambios realizados tienen que ver con la estratificación, ya que la cultura administrativa en un momento dado no ha permitido la puesta en marcha de medidas más radicales. Esto ha provocado, a su vez, que la corrupción sea un fenómeno que todavía sigue vigente en la España actual.

Palabras clave

Neo-institucionalismo; Franquismo; Democracia; Corrupción; Integridad.

Abstract

This article examines the evolution of the Spanish National Integrity System during the period 1939–2021. To carry out this analysis, we have used historical neo-institutionalism as a starting point, based on the path dependence and critical junctures. Thus, a timeline divided into three periods has been reconstructed, and the main institutional changes have been identified. Among the main results, the persistence of institutional patrimonialism as a trajectory inertia can be observed. Although democratization and entry into the European Union led to the formation of an INS, partisan pressures for the use of public structures persist. It is also noteworthy that most of the changes made have to do with stratification, as the administrative culture at a given moment has not allowed for the implementation of more radical measures. This, in turn, has meant that corruption is still a phenomenon that persists in Spain today.

Keywords

Neo-institutionalism; Francoism; Democracy; Corruption; Integrity.

Introducción

El presente artículo tiene como objetivo principal estudiar los cambios en el sistema nacional de la integridad (SNI) de España durante el periodo 1939-2021. Para ello, parte del neo-institucionalismo histórico y lo aplica al estudio de los pilares que forman los SNI. Su principal premisa es que las instituciones son estables a lo largo del tiempo, ya que se encuentran en un punto de equilibro. Sin embargo, este cambia si se producen acontecimientos que modifican dicho punto (Krasner, 1988). El análisis se divide en tres periodos: 1) 1939-1958 que se corresponde con el primer franquismo, 2) 1959-1975 que fue el periodo en el que hubo un proceso de modernización económico e institucional y, 3) 1976-2021 en el que se trata la corrupción en el ámbito de la Transición y el régimen democrático.

El uso del neo-institucionalismo histórico es común en la literatura para explicar el cambio institucional. Algunos trabajos han estudiado las reformas en España (Parrado, 2008), su comparación con Francia (Bezes y Parrado, 2013) o entre los diferentes países del sur de Europa (Kickert, 2011). En línea con estos antecedentes, este artículo estudia los acontecimientos y las políticas públicas que han perdurado total o parcialmente en el periodo 1939-2021. En concreto, analiza los cambios en los pilares, las causas que los provocaron y sus efectos en el SNI. Esta metodología ha reconstruido tanto las coyunturas críticas como la inercia de la trayectoria, así como la forma en la que se asentaron las innovaciones en el sistema.

Esta investigación quiere aportar un nuevo enfoque al estudio de la historia de la corrupción utilizando metodología de las ciencias sociales. Asimismo, llena un vacío en la literatura de la Ciencia Política con el estudio de la evolución de las instituciones y la lucha contra la corrupción. Para conformar cada uno de los periodos y los principales hechos, se ha recurrido a la producción científica de autores especialistas en la historia de España y en el periodo estudiado. Teniendo en cuenta este doble objetivo, la pregunta de investigación es la siguiente. ¿Cómo ha afectado la evolución de los pilares en la generación de la corrupción?

Para contestar esta pregunta, se definirá el neo-institucionalismo histórico y los sistemas nacionales de integridad. Posteriormente, se llevará a cabo el análisis de los tres periodos definidos. Por último, se realizará una discusión de resultados y una serie de conclusiones.

Marco teórico

El neo-institucionalismo histórico

El neo-institucionalismo histórico es un enfoque de Ciencia Política que destaca el papel de las instituciones en la investigación y su importancia para la comprensión de fenómenos sociales (March y Olsen, 1984; Peters, 2005).

Este tiene en cuenta el papel de los procesos históricos y cómo estos afectan a la evolución de las instituciones. Los trabajos de este enfoque se basan en el entorno político, el aprendizaje histórico y los aspectos individuales (Steinmo, 2013). Estos elementos se concretan en tres conceptos: la inercia de la trayectoria, las coyunturas críticas y el apoyo de las reformas por parte de los decisores.

La inercia de la trayectoria puede definirse como la influencia de los acontecimientos históricos en la institucionalización de cambios. En este sentido, la modificación de las condiciones no lleva, automáticamente, a procesos de innovación, lo que provoca que las instituciones sean estables en el tiempo. Así, las secuencias de acontecimientos generan una serie de patrones institucionales con propiedades deterministas e inerciales (Immergut, 1998; Mahoney, 2000; Pierson, 2004). Sin embargo, esta inercia puede verse afectada por sucesos contingentes que afecten a la institución cambiando el punto de equilibrio (Krasner, 1988). Estos acontecimientos fortuitos son conocidos como coyunturas críticas que varían la inercia institucional. Sin embargo, estos acontecimientos pueden no modificar completamente la inercia de la trayectoria, lo que explica la pervivencia institucional (Thelen, 2003; Thelen y Steinmo, 1992).

Tanto el concepto de inercia de la trayectoria como de coyuntura crítica nos habilita para la formulación de las siguientes proposiciones de investigación:

Proposición 1: La inercia de la trayectoria ha provocado que, aunque haya cambios en los pilares del SNI, pervivan concepciones propias del pasado.

Proposición 2: Los cambios abruptos en el entorno y la conformación de coyunturas críticas fueron aprovechadas por los actores para introducir mejoras en el sistema.

Los críticos del enfoque han señalado que los acontecimientos son tratados de manera exógena a la institución, lo que no ayuda a explicar los fenómenos político-sociales (Immergut, 1998; Peters, 2005). Por ello, las nuevas configuraciones del neo-institucionalismo histórico enfatizan la toma de decisiones de los individuos. Los actores en esta visión aprovechan las coyunturas críticas para adaptar la institucionalización a sus intereses (Collier y Collier, 2002; Krasner, 1988; Mahoney y Thelen, 2009). Dicha forma de entender el papel de los actores se acerca a las variantes de la elección racional (North, 1990) y del neo-institucionalismo sociológico (Dimaggio, 1988; Eisenhardt, 1988; Greenwood, Oliver, Lawrence, y Meyer, 2018).

Con el objetivo de integrar todos estos conceptos en una única teoría, Mahoney y Thelen (2009) parten de la noción de poder y como los actores son proclives a apoyar las reformas o no en función de sus propios intereses. Cualquier cambio o mantenimiento de una institución provocará, a su vez, un incremento de recursos para un actor que irá en detrimento de otro (Thelen, 2009). Los desequilibrios en la institución conformados por coyunturas críticas llevarán a los actores a tratar de imponer sus intereses para que la institución cambie (o no). Así formulan una tipología de cambio institucional (Mahoney y Thelen, 2009):

1) Desplazamiento: se sustituyen las reglas institucionalizadas por nuevas. En esta los actores tienen un bajo nivel de discrecionalidad en cuanto a la interpretación o aplicación de las reglas institucionales y una baja posibilidad de veto.

2) Estratificación: las nuevas reglas se integran en el marco legal vigente. Este se da en situaciones en las que hay un nivel bajo de discrecionalidad en la interpretación o aplicación de las normas y una posibilidad de veto alta.

3) Deriva: cambio en el impacto de las normas por el entorno. En esta modalidad, hay un alto nivel de discrecionalidad en la interpretación o aplicación de las reglas y un nivel de veto alto.

4) Conversión: Modificación de la aplicación de las normas por un redespliegue estratégico. Este modo parte con un entorno con un alto nivel de discrecionalidad en la interpretación y aplicación de las normas y con una posibilidad de veto político bajo.

En función de lo anterior, se pueden formular las siguientes proposiciones de investigación:

Proposición 3. Las inercias de la trayectoria han conformado cambios mediante la estratificación y la deriva de las normas; mientras que el desplazamiento solo se da en entornos en los que las coyunturas críticas han producido una apertura institucional que ha sido aprovechada por los críticos al sistema.

Proposición 4. La conversión solo se ha producido cuando las innovaciones no se aplicaron por el veto de los actores en el poder.

La corrupción y las políticas de gestión de la integridad

La corrupción es un fenómeno intrínseco a la humanidad que ha evolucionado a lo largo de la historia (Engels, 2019). Es un concepto poliédrico que se explica desde múltiples tradiciones teóricas (De Graaf, 2007; Pardo-Beneyto y Abellán-López, 2025; Thompson, 2018). Sin embargo, la definición más extendida hace referencia a la detracción de recursos públicos al ámbito privado (Villoria, 2013). Dicha desviación tiene un carácter claramente ilegal, lo que comporta que un servidor o grupo de servidores públicos obtenga una ganancia mediante el abuso de su posición (Steinberg, 1997). Asimismo, es un hecho adaptable a la sociedad en la que se inserta, la calidad institucional y los valores que impactan en el individuo (Della Porta y Vanucci, 1997; Heidenheimer, 2002; Scott, 1972).

La integridad es la cara opuesta de la corrupción porque busca erradicarla, prevenirla y controlarla. Este concepto puede ser definido como una virtud múltiple en la que se incluyen los valores que son deseables para la sociedad y los individuos (Camps, 2019; Huberts, 2014; Villoria, 2021). Esta se materializa en las instituciones públicas a través de los sistemas de gestión de la integridad. Este conjunto de políticas son instrumentos coherentes que coordinan medidas dedicadas a la prevención, la medición, el control y el castigo de la corrupción (Maesschalck, Hoekstra, y van Montfort, 2024; Pardo-Beneyto y Abellán-López, 2025; Six y Lawton, 2013). Su conformación es heterogénea, pero tiene como principal objetivo acabar con la discrecionalidad de los servidores públicos (Klitgaard, 1988; Klitgaard y Light, 2005). Estos sistemas están compuestos por medidas High Road, centrados en mejorar los valores del individuo y Low Road, compuestos por sistemas de control y procedimientos para constreñir el comportamiento individual (Huberts, 2014; Rohr, 2017).

Los SNI son una modalidad de sistema de gestión de la integridad que se implementa a nivel nacional. Pope (2000, p. vii) los define como “un enfoque holístico de la transparencia y la rendición de cuentas que abarca una serie de “pilares” de rendición de cuentas: democráticos, judiciales, mediáticos y de la sociedad civil”. Según Villoria (2021), se puede entender que es un modelo holístico porque existe una interacción entre los distintos pilares que lo forman y la capacidad de generar una tensión interna para promover la integridad en los actores político-administrativos y privados. Así, el sistema trata de combatir las diferentes variables que causan el fenómeno de la corrupción a través de frenos y contrapesos (Pardo-Beneyto y Abellán-López, 2025; Pope, 2000). Una propuesta de los pilares que conforman los sistemas de nacionales de integridad es la siguiente:

Tabla 1. Pilares e instrumentos que los conforman:

Fuente: elaboración propia.

Análisis

El Franquismo como régimen de tendencia totalitaria

La guerra civil instauró un régimen no democrático que acabó con los esfuerzos de la II República por modernizar España (Townson, 2018). El conflicto se convirtió en una coyuntura crítica en la que la única voluntad de las instituciones era Franco (Preston, 2014, 2019). El primer periodo de la dictadura sirvió para la generación de estructuras alineadas con una ideología compuesta de elementos fascistas, católicos y tradicionalistas (Sánchez Recio, 2016).

El régimen se justificó mediante la legitimidad que le confería su origen. Es decir, el hecho del alzamiento nacional dio carta de naturaleza a las decisiones del Estado. Esta institucionalidad estaba siempre circunscrita a la voluntad del dictador y de sus correligionarios (Cotarelo, 2010; Sesma Landrin, 2006). De esta forma, la victoria de la guerra civil fue utilizada para enriquecer a los sectores más próximos y a los familiares de los adeptos. Así, los puestos en la Administración Pública fueron vistos como un botín de guerra y ofrecidos como un premio a los fieles. Esto fue posible por la depuración realizada en la Administración de los adeptos a la democracia republicana (Comín, 2018; Rodríguez Barreira, 2018; Viñas, 2018). Para ello, se promulgaron varias normas: Ley de Responsabilidades Políticas, Ley de Depuración de Funcionarios, Ley de Creación de Colonias Penitenciarias, Ley contra la Masonería y el Comunismo, Ley de Seguridad Interior del Estado y Ley de Orden Público, entre otras (Rodríguez Barreira, 2018).

La represión fue la tónica general durante todo el franquismo, pero después de la guerra se llevó a cabo una aniquilación de aquellos individuos percibidos como enemigos. De hecho, se utilizó la legislación para acabar con la libertad de prensa y se dio prevalencia a la jurisdicción militar para juzgar los crímenes (Cotarelo, 2011; Juliá, García Delgado, Jiménez, y Fusi, 2003).

La autarquía, además, dio lugar a una estructura paralela para desviar productos a través de su requisa para su reparto en el mercado negro. A esto hay que sumar un trato preferente para la importación y una exención del pago de impuestos a los leales (Comín, 2018; Viñas, 2018). Además, produjo expropiaciones que conformaron un conglomerado de empresas públicas y unas relaciones privilegiadas con empresas privadas dentro de un entorno de corrupción sistémica (Sudrià, 2018). De hecho, tanto el patrimonio estatal como los bienes públicos sirvieron para pagar a los colaboradores con el bando rebelde su ayuda financiera (Comín, 2018).

La institucionalización del régimen en este periodo era deficiente y giraba alrededor del Jefe del Estado. Elementos como los derechos y libertades, la representatividad del pueblo mediante una asamblea con la soberanía nacional, las relaciones productivas y la toma de decisiones públicas dependían del “Generalísimo” y su círculo cercano. El Estado de Derecho era inexistente y su configuración y justificación era más propia del Antiguo Régimen que de un Estado propio del siglo XX (Preston, 2019; Sudrià, 2018).

En definitiva, el régimen se convirtió en un sistema de corrupción sistémica dedicado a sus partidarios. Este sirvió como elemento cohesionador de élites y fue promovida por el propio Franco (Bosch, 2022; Preston, 2019).

Tabla 2. Los pilares y su relación con el régimen Franquista hasta finales de los 50.

Fuente: elaboración propia.

La liberalización del régimen

A mediados de la década de los 50, la política económica y el andamiaje institucional del franquismo empezaban a dar signos de agotamiento. La macroeconomía estaba fuertemente desequilibrada, lo que repercutía en el bienestar de la población española. A esto, se sumó el acuerdo de Madrid con EEUU y la necesidad de este país occidental de que el régimen articulara cierta institucionalidad reconocible en el exterior. Todos estos elementos conformaron, una coyuntura crítica que tuvo como principal resultado una reforma del sistema que permitió su supervivencia.

Así, los ministros del Opus Dei modernizaron la economía y la administración pública (Juliá et al., 2003; Preston, 2019; Townson, 2018). Laureano López Rodó como Secretario Técnico de la Presidencia llevó a cabo la construcción de una Administración Pública según el concepto de procura existencial. Este se basó en la idea de que el Estado era proveedor de bienestar a través de técnicas de gestión modernas. Esta idea no abogaba por la democratización de la política, más bien asumió los elementos clave del franquismo como son la distinción entre “amigo/enemigo”, el catolicismo, el orden, la seguridad y el liderazgo autoritario en una sociedad jerarquizada (Hofmann, 2023). Las reformas de modernización fueron encaminadas a tecnificar la Administración Pública, a cambiarla culturalmente y desde una perspectiva procedimental. De ahí que se partiera de un diagnóstico sobre sus necesidades más acuciantes realizado mediante el Informe Acerca de la Reorganización de la Administración Central del Estado (Helsvig, 1999). Sin embargo, no podía ser visto como un Estado de Derecho porque la España Franquista no cumplía con el requisito de reserva de ley y no contaba con la legitimidad democrática para serlo. En este sentido, la democracia no era vista como un contrapeso a la acción de la burocracia (Sesma Landrin, 2006; Weber, 2002).

Así, se desarrollaron leyes para la profesionalización de la Administración Pública como: la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, la Ley de Procedimiento Administrativo, la Ley de Principios Fundamentales del Movimiento, la Ley Orgánica del Estado, Ley de Funcionarios Civiles del Estado, Ley de Retribuciones de los Funcionarios, entre otras (Beltrán Villalva, 1994; Rodríguez Barreira, 2018). También se produjo una reforma tributaria basada en convenios fiscales y evaluaciones con el sindicato, los colegios profesionales y las cámaras de comercio, entre otros. Este sistema funcionó relativamente bien, en un principio, pero dada su arbitrariedad, fue una rémora para modernizar el sistema tributario en años venideros (Comín y Vallejo Pousada, 2012). A todo esto, se sumó la aprobación de una ley de libertad prensa que eliminó la censura previa, pero mantuvo un fuerte régimen sancionador. Además, se aprobó una ley de asociaciones para dar cobertura a la conformación de organizaciones de tipo cultural, deportivas… (Payne, 1987).

Las reformas de la función pública trataron de romper las dinámicas propias del siglo XIX. En este sentido, se buscó laminar el poder de los cuerpos especiales en el reclutamiento de empleados públicos y atajar sus pulsiones corporativistas. En concreto, se crearon cuatro cuerpos generales, que, en la práctica, no hicieron desaparecer los clásicos cuerpos especiales por las resistencias al cambio. Otro elemento importante fue la conformación de una clasificación de puestos de trabajo, la instauración del Registro de Personal de la Administración Civil del Estado y la apertura de los puestos de trabajo al personal laboral. Asimismo, se fundaron órganos como el Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios y la Oficina de Coordinación y Programación Económica (OCYPE) para el desarrollo de la política desarrollista y el Centro de Información Administrativa, el Servicio de Asesoramiento e Inspección del Procedimiento Administrativo o las Oficinas de Información y de Iniciativas y Reclamaciones. A nivel territorial, se reformaron las Diputaciones Provinciales para ser órganos dependientes de los Gobernadores para la coordinación de la acción de la administración central en las provincias (Beltrán Villalva, 1994).

Respecto a la apertura económica está fue liderada por la misma élite que, durante el periodo anterior, conservó el poder económico en España. Sin embargo, se hicieron ciertos cambios. En primer lugar, al liberarse la economía y estabilizar los precios y el tipo de cambio, se consiguió incrementar la inversión extranjera y la apertura del mercado español a grandes multinacionales. En segundo lugar, se puso en marcha un sistema de préstamos y ayudas tendentes a reforzar la industrialización que estuvieron focalizados en los polos de desarrollo. En tercer lugar, el incremento del nivel de vida de los españoles llevó a un incremento del presupuesto público destinado a servicios y políticas sociales. Este hecho provocó que se incrementara el número de contratos públicos con empresas privadas y que el Instituto Nacional de Industria se convirtiera en una entidad dedicada a la socialización de pérdidas. En definitiva, el crecimiento de la economía y las transacciones condujo a un escalamiento de las relaciones público-privadas. Esta se afianzó a través de la participación de los ministros y altos cargos en los consejos de administración de las grandes empresas (Comín, 2018; Payne, 1987; Robles Egea, 1996; Sánchez, 2024).

Tabla 3. Cambios relevantes en el ámbito de los pilares durante el segundo periodo del Franquismo

Fuente: elaboración propia.

Transición y democracia

La muerte del dictador, la descomposición institucional del régimen y la crisis económica fueron las coyunturas críticas que provocaron un proceso de transición a la democracia (Preston, 2018). La negociación entre élites se encuadró en un entorno institucional franquista que evolucionó durante todo el proceso. Sin embargo, se mantuvo el aparato administrativo (Arenilla Sáez, 2017; Juliá et al., 2003).

El cambio de régimen se concretó con la aprobación de la Constitución (1978). En esta se definió una división de poderes asimilable a la de una monarquía parlamentaria, el reconocimiento de derechos y libertades y el papel del Estado como proveedor del bienestar (Juliá et al., 2003). Más adelante, estas dinámicas se consolidaron con la entrada en la CE. La adhesión sirvió para modernizar la legislación mediante el acervo comunitario. Esto supuso la adopción de controles en el gasto de los fondos comunitarios y la evaluación de políticas públicas, entre otras innovaciones (Bañón y Tamayo, 1997; Subirats, Gomà, 1998).

Las principales reformas se centraron durante la transición en la democratización del Estado. Dicha modernización en las estructuras del régimen se concretó en una división de poderes que disminuyó la arbitrariedad. Igualmente, la distribución territorial del poder generó nuevos contrapesos, pero también oportunidades para las tramas corruptas para aprovecharse del sistema. El gobierno del PSOE 1982-1996 se dedicó a la construcción del Estado del bienestar, al despliegue de la descentralización y la realización de una ligera reforma administrativa centrada en quitar el poder a los cuerpos y en modernizar el procedimiento administrativo. Asimismo, se realizaron esfuerzos para la modernización de la función pública (p.e. Ley 30/1984 de Medidas para la Reforma de la Función Pública), la gestión estratégica del gasto público, la aprobación de nuevas leyes de régimen jurídico (p.e. Ley 30/1992), la fijación de incompatibilidades y la descentralización. Se creó la Agencia Tributaria y se llevó a cabo la regulación de las bases de régimen local (Alba y Navarro, 2011; Arenilla Sáez, 2017; Bezes y Parrado, 2013; Parrado, 2008).

Con el Partido Popular en el gobierno (1996-2004) se llevaron a cabo cambios en la estructura del gobierno estatal con la aprobación de la LOFAGE – Ley 6/1997 y la Ley del Gobierno). Sin embargo, el principal tema de este ejecutivo fue el control del gasto y la liberalización del sector público institucional. Asimismo, se encargó de aplicar la estabilidad presupuestaria, el déficit 0 y el uso de la contabilidad analítica para cumplir con los criterios de cohesión marcados por Bruselas (Bezes y Parrado, 2013; Parrado, 2008). También se impulsó el Plan Info XXI dedicado a la digitalización administrativa (Pardo-Beneyto, 2023). Además, se hicieron reformas para democratizar la Administración Local y mejorar su funcionamiento en 1999 y 2003 respectivamente.

Ambos gobiernos se dedicaron a reformar la actividad económica estatal mediante privatizaciones y liberalizaciones de sectores económicos para cumplir con la legislación europea. Esto, a su vez, fue utilizado para la venta de empresas tanto a multinacionales como a afines al partido gobernante (Preston, 2019).

El ejecutivo de Rodríguez-Zapatero (PSOE) -2004-2011- continuó la inercia de la trayectoria de las medidas anteriores en cuanto a la modernización se refiere. Se siguió con una lógica eficientista con la promulgación de la Ley de Agencias Estatales y se aprobaron sendos planes de modernización tecnológica (Plan Moderniza, Plan Avanza I y II). Estos últimos se concretaron legalmente en la Ley 11/2007 que buscó regular la relación de la ciudadanía con la Administración. También se ahondó en la calidad a través de las cartas de servicio (Real Decreto 951/2005) y se abogó por la aprobación de legislación sobre conflicto de intereses (Ley 5/2006) y un código de buen gobierno. Otro elemento de interés fue la aprobación del Estatuto Básico del Empleo Público que sirvió para minimizar prácticas poco íntegras en cuanto a la selección de personal, la introducción de la carrera profesional y la evaluación del desempeño. El ejecutivo profundizó en el reforzamiento del Estado del Bienestar a través de la ley de dependencia y la descentralización político-administrativa. Sin embargo, en 2010 y 2011, tuvo que hacer frente a la gran crisis, lo que le obligó a realizar reformas de austeridad basadas en la reducción salarial, la congelación del empleo y la suspensión de la agencialización del Estado (Arenilla Sáez, 2017; Olmeda, Parrado, y Colino, 2017; Pardo-Beneyto, 2023).

En plena crisis, le sucedió el ejecutivo de Mariano Rajoy (PP) -2011-2018- que se dedicó a implementar medidas de austeridad. El Ministerio de Hacienda impuso una disciplina financiera estricta mediante la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Además, el ejecutivo siguió con la reducción de personal, limitando la tasa de reposición, ajustando los salarios y las condiciones de trabajo. También se creó la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) que propició el adelgazamiento del Estado y eliminar duplicidades y la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal que promovió la sostenibilidad de las finanzas públicas (AIReF). La modernización tecnológica en el procedimiento fue reforzada con las leyes 39/2015 y 40/2015 de procedimiento administrativo y régimen jurídico de las Administraciones Públicas. El esfuerzo regenerador se materializó con la Ley de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno y la Ley reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado. Junto con estas normas se creó un Consejo de Transparencia y se obligó a las comunidades autónomas y entidades locales a la aprobación de medidas de esta naturaleza. Para el ámbito local, el gobierno aprobó la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local que reforzó el control financiero y el papel de las instituciones (Arenilla Sáez, 2017; Olmeda et al., 2017).

Las principales reformas de Pedro Sánchez (2018-) para el refuerzo institucional fueron la aprobación del Plan España 2025 para la implementación de la inteligencia artificial en el ámbito de la Administración Pública y la Orden HFP/1030/2021 en el que se reconoce la necesidad de hacer un mapa de gestión de riesgos, la identificación de banderas rojas y la aprobación de un plan de medidas antifraude (Pardo-Beneyto, 2024).

Pese a todas estas medidas, la corrupción se circunscribe en la España democrática a varios ámbitos identificados: 1) la financiación ilegal de partidos a cambio de favores públicos; 2) el uso del urbanismo como fuente de lucro; 3) el clientelismo en las contrataciones públicas y la selección de personal y; 4) el nombramiento de personal directivo por confianza política (Jiménez-Sánchez, 2023; Ramió, 2017; Ramió y Alsina Burgués, 2016). A esto hay que sumar un problema de politización de la justicia, sobre todo en los órganos que han sido elegidos a través de cuotas partidistas (Bosch, 2022), problemas a la hora de implementar la fiscalización interna y la falta de transparencia en procedimientos como los convenios urbanísticos.

Todos estos comportamientos son tratados por autores como Nieto (1997) o Pradera (2014) como el efecto de la partitocracia en unas estructuras administrativas con una inercia institucional propia del régimen anterior. Los partidos políticos, según su razonamiento, son organizaciones que colonizan las estructuras institucionales para maximizar su beneficio. Todo esto sirve, en última instancia, para salvaguardar su control institucional, mantener las relaciones con el empresariado y colocar a los partidarios.

Tabla 4: Cambios relevantes en los pilares en el periodo democrático

Fuente: elaboración propia.

Discusión y conclusiones

El presente artículo ha realizado un estudio de la evolución institucional de España a través del SNI y sus pilares. Para ello, se ha utilizado el neo-institucionalismo histórico y conceptos básicos de la corrupción y la integridad.  La metodología utilizada se ha basado en el análisis de hechos históricos y ha recogido los principales cambios producidos en cada uno de los pilares en tres periodos históricos. Tanto la inercia de la trayectoria como las coyunturas críticas y la forma en la que se asientan los cambios son relevantes para el estudio de la corrupción y la integridad a través de los pilares de los sistemas nacionales de integridad.

Así, respecto a la inercia de la trayectoria, la idea de que la institución es patrimonio del que gana es algo que siguió vigente durante el primer franquismo, el desarrollismo y la democracia (Comín, 2018; Rodríguez Barreira, 2018). Si bien la transición generó unos pilares para el SNI, todavía sigue presente la idea de que las instituciones sirven para maximizar beneficios individuales y partidistas (Preston, 2019; Bosch, 2022). Aunque en el desarrollismo se conformó una burocracia tecnocrática, se pasó de una impunidad absoluta a aprovechar las oportunidades de la apertura económica a través del legalismo (Sánchez, 2024). La dinámica se reforzó mediante la continuidad de la élite económica y bancaria. Asimismo, pese a que hubo una construcción sólida de los pilares del SNI en democracia, sigue perviviendo la idea de que hay una libre disposición de recursos. Dicha percepción es posible por la estrategia de los partidos políticos encaminada a la colonización de la propia Administración Pública para colocar a sus partidarios (Nieto, 1997; Pradera, 2014; Ramió, 2007). Pese a los esfuerzos institucionales, lo anterior explica la existencia de fenómenos como el clientelismo, los sobornos y la falta de neutralidad (Jiménez-Sánchez, 2023). Por todo esto, se puede afirmar que se cumple con la proposición 1.

En el primer franquismo las coyunturas críticas fueron resultado del colapso de la autarquía y la inutilidad de las instituciones fascistas del momento. Asimismo, el cambio de opinión de los EEUU respecto al papel de España en la guerra fría también generó una corriente para una pequeña apertura del país en aspectos como la economía y la participación en organismos internacionales, lo que supuso también el acceso a nuevas corrientes (Juliá et al., 2003; Preston, 2019). Dichos cambios llevaron a la modernización de política económica y a la conformación de una Administración Pública tecnocrática (Helsvig, 1999; Hofmann, 2023). El final del franquismo se conformó por el hundimiento de las instituciones con la muerte del dictador y una crisis galopante (Juliá et al., 2003). Sin embargo, la clase política apostó por una ruptura con el régimen anterior y una transición a la democracia que reconstruyó la mayoría de los pilares del SNI. Con la evolución democrática, se ha implementado reformas menores y que se han estratificado. La entrada en la CE provocó una modernización de las instituciones administrativas y de la economía que fue abordada con reformas de diferentes gobiernos. Solo en el caso del gobierno de Mariano Rajoy las reformas se dieron para paliar los efectos de la crisis económica que actuó como una coyuntura crítica (Arenilla Sáez, 2017; Olmeda et al., 2017). En consecuencia, se puede afirmar que se cumple con la proposición 2.

Los cambios descritos en los anteriores párrafos dejan entrever la necesidad de contar con actores que impulsen los cambios en momentos en los que se producen las coyunturas críticas. Como se puede comprobar en el análisis, la evolución de la Administración Pública Española se ha dado mediante estratificación. Esto significa que se añadieron nuevas normas, lo que provocó una disolución en el ordenamiento jurídico vigente de ese momento. Otra forma de implementación es la deriva cuando solo se da una adopción formal de la norma. Esta se dio cuando el poder de veto del Movimiento, los empleados públicos o la clase política hicieron que no se aplicaran en la práctica. El desplazamiento solo se ha producido cuando ha habido una sustitución total de reglas, situación causada por la promulgación de la Constitución de 1978. En cuanto a la conversión, es un fenómeno propio del periodo desarrollista, ya que las reformas no contaron con suficiente apoyo en las instituciones franquistas. También se observa en el periodo democrático respecto al poder judicial y administrativo. Las evidencias confirman las proposiciones 3 y 4 (Juliá et al., 2003; Mahoney y Thelen, 2009).

Si una de las principales virtudes del estudio es el explicar la variación de los pilares de los sistemas nacionales de integridad durante 82 años, este enfoque es también una de sus debilidades, ya que no ha permitido ampliar con detalle los principales instrumentos de control de la corrupción y sus objetivos. Esto es algo que se debe tener en cuenta para futuras investigaciones para incidir, de forma micro, en cada uno de los periodos históricos estudiados.

Financiación

Este artículo se enmarca en el proyecto titulado «Los sistemas de gestión de la integridad en el ámbito local de la Comunitat Valenciana (2015-2022): diagnóstico, retos y experiencias (GESINLOC)», con referencia CIGE/2022/127. El proyecto ha sido subvencionado por la Conselleria de Educación, Universidades y Empleo de la Generalitat Valenciana.

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Recibido: 02/03/2026

Evaluado: 05/05/2026

Versión Final: 20/05/2026