Transformaciones socioeconómicas y regímenes de regulación en la pesca artesanal en Chile: De la libertad de pesca a la privatización de los bienes pesqueros 1980-2013

Socioeconomic Transformations and Regulatory Regimes in Artisanal Fishing in Chile: From Fishing Freedom to Privatization of Fishing Resources 1980-2013

El presente artículo, analiza históricamente los procesos de transformación en la actividad pesquera artesanal y los cambios los años 1980 a 2013, todo aquello en función de los regímenes de regulación y los regímenes de propiedad de los bienes pesqueros en Chile. Por medio de una indagación de archivos documentales junto con la realización de entrevistas a pescadores artesanales dedicados a la pesca de captura, se busca dar cuenta de cómo se ha desarrollado la actividad económica sectorial desde las experiencias de los agentes subalternos. Recurriendo a los postulados de la economía sustantiva y de la gobernanza de los bienes comunes, se analiza cómo se articulan los regímenes de extracción y los impactos que han ejercido las normativas regulatorias en las relaciones socioeconómicas y comunitarias subalternas. Las principales conclusiones que arroja el estudio, es que los grandes cambios históricos se dan por las políticas neoliberales de privatización y el entramado legal relativo a la administración de los bienes comunes.

Palabras clave: Pesca artesanal; bienes comunes; socioeconómica; normativa de pesca.

This article provides a historical analysis of the transformation processes in artisanal fishing and the changes that occurred between 1980 and 2013, based on the regulatory regimes and ownership of fishing resources in Chile. Through an investigation of documentary archives and interviews with artisanal fishermen dedicated to capture fishing, this study aims to account for the development of the sector's economic activity from the perspective of subaltern agents. Drawing on the principles of substantive economics and common property governance, the study examines how extraction regimes are articulated and the impacts of regulatory norms on subaltern socioeconomic and community relations. The main conclusions drawn from the study are that the major historical changes have been brought about by neoliberal policies of privatization and the legal framework governing the management of common resources.

Keywords: Artisanal fishing; common resources; socioeconomic; fishing regulations; regulations.

La actividad pesquera, en el transcurso de las últimas décadas, se ha presentado como uno de los sectores económicos-laborales más complejos de analizar, junto con ser el de los más comunes para abordar las problemáticas ecológicas asociadas a la “tragedia de los comunes”. La razón de por qué existe una gran dificultad para analizar laboralmente este sector, se debe a los múltiples tipos de factores que influyen en la configuración de las estructuras económicas. Especialmente en el transcurso de las últimas décadas, donde globalmente se han experimentado un conjunto de transformaciones sustantivas en esta actividad producto de los diversos procesos de explotación intensiva de los recursos naturales. Además, a esto se agrega la expansión de las relaciones de producción capitalista sobre los océanos (Campling y Colas, 2017), (Cunnil, 1995).

El interés científico social que existe por la pesca, está su contribución en materia de crecimiento económico, el fomento del empleo y la seguridad alimentaria. Considerando estos elementos, el análisis histórico sobre los regímenes propietarios y las regulaciones de pesca, se presenta como un fenómeno necesario a profundizar. En el caso específico de la pesca artesanal, históricamente la articulación de los regímenes de trabajo está condicionada por las leyes de regulación sectorial y por los distintos patrones de explotación de los recursos naturales. Esto se debe, esencialmente, a que este tipo de trabajo está definido por los procesos de reproducción de las especies, las presiones que ejerce el ser humano sobre la naturaleza (Baglioni y Campling, 2017) y los mecanismos institucionales que buscan evitar caer en la tragedia de los comunes (Ostrom, 2015) (Gordon,1954).

Desde una perspectiva ampliada del desarrollo del capitalismo global, estas dinámicas se han dado en función de la estructuración de los distintos regímenes de acumulación y por los dominantes patrones de explotación sobre la naturaleza marítima. Situándose en función de la tesis del “capitaloceno”, expuesta por Jason Moore (2015), este proceso se ha dado por medio de la capitalización de la naturaleza y la modificación de los diferentes modos de producción. En el contexto actual de hegemonía global y pesquera de la economía neoliberal, el desarrollo de esta actividad se ha dado por el ascendente proceso de privatización de los bienes comunes y la incrustación de las lógicas de mercado (Polanyi, 2011) por sobre las economías comunitarias.

Enfocándonos en el caso chileno, la gran transformación económica pesquera inició su desarrollo a finales de 1970, experimentado diferentes procesos de regulación conforme a las leyes de pesca. En efecto, con la aplicación de las reformas económicas neoliberales, la desinstalación del modelo de “Industrialización por Sustitución de Importación” (ISI) y la creciente integración nacional al mercado global (Salazar y Pinto, 2002), este sector se posicionó como una actividad estratégica pero sujeta a fuertes tensiones sociales.

En este marco temporal, podemos establecer de manera general que en el estudio de este campo social han predominado diversos tipos de enfoques investigativos a nivel nacional, tales como: Los estudios antropológicos-etnográficos, que exploran las prácticas económicas en la actividad pesquera desde una perspectiva cultural, analizando el fenómeno de la pesca artesanal (Fuentes, Biskipovic, Castelleti y Retamales, 2010; Pereira, Gorderino y Jofre, 2009; Lizana, 2013; Ther y Valderrama, 2012; Neira, 2005; Martinez, 2013; Rocha, 2017). Los estudios técnicos-sectoriales, enfocados en el análisis de los procesos productivos en los grandes complejos pesqueros (Duhart y Weinsten, 1988; 1991; Duhart, Infante y Weinstein, 1987; Matamala, 1989) y la economía pesquera (Peña, 2008; Dresdner 2014; Cox y Bravo, 2014). Los estudios que examinan la formación del sindicalismo pesquero desde la perspectiva de la oralidad (Escribano, 2014; Guajardo y Arancibia, 2003; Larrondo, 2016). Los estudios históricos que analizan la pesca desde el enfoque de los comunes, así como las disputas territoriales (Camus, Hidalgo, Pérez y Muños, 2017; Camus, Hidalgo y Muñoz, 2016; Lacoste y Lacoste, 2018), el desarrollo industrial (Aguirre, Mondaca y Muñoz, 2018), y los diversos impactos y efectos de las regulaciones pesqueras (Camus y Arias, 2020; Camus, Arias y Hidalgo, 2019). Los estudios actuales que analizan los cambios e impactos de los procesos de modernización pesquera y acuícola en las regiones pesqueras (Ayala, 2022; Saavedra, 2012; 2013; 2015; Bugueño, 2022), así como la influencia de la producción social de la naturaleza y la agencia sindical (Velásquez y Ayala, 2023). No obstante, el estudio histórico acerca de los impactos sociales generados por las regulaciones pesqueras y los derechos de propiedad sobre los recursos pesqueros carece de precedentes significativos.

Desde esta premisa, establecemos, en primer lugar, que el estudio histórico de la pesca en base a los procesos de cambio originados por los regímenes de propiedad, nos permiten entender las dinámicas de reproducción socioeconómica. En segundo lugar, concretaremos que es necesario un análisis pormenorizado sobre cómo los cambios institucionales y de incrustación de la económica formal inciden en las costumbres de las comunidades subalternas. Considerando esto, definiremos como objetivo analizar cómo las normativas pesqueras y los cambios en los regímenes propietarios impactan tanto en las costumbres como en las relaciones socioeconómicas de los pescadores artesanales en el periodo histórico establecido al inicio. Cabe precisar que abordamos el periodo 1980-2013 porque entre estos años surge la primera normativa pesquera sectorial (en 1980) y se renueva parlamentariamente la última Ley General de Pesca y Acuicultura (2013).

Considerando la temporalidad histórica anteriormente señalada, las preguntas que guían esta investigación son las siguientes: ¿Cómo han influenciado las políticas de modernización sectorial en las estructuras socioeconómicas y en los modos de vida de la pesca artesanal? ¿De qué manera los agentes pesqueros subalternos han recibido los cambios en las regulaciones pesqueras? ¿Hasta qué punto las costumbres económicas heredadas por las comunidades pesqueras han sido erosionadas por los cambios en los regímenes de propiedad? ¿Qué elementos de continuidad o cambio histórico existen en relación con las costumbres socioeconómicas de las comunidades pesqueras y los nuevos regímenes de regulación pesquera y de propiedad?

Para responder a estas interrogantes, el patrón de indagación que orientó esta investigación historiográfica fue la metodología cualitativa, realizando un estudio de tipo biográfico (Sautu, 1999), histórico oral (Pozzi, 2012) y documental (Arostegui, 2001). La adopción de esta estrategia histórico-narrativa obedece a la necesidad de abordar una problemática macroestructural a partir de fenómenos históricos recientes y en un periodo de tiempo de mediana duración. Así, el análisis biográfico e histórico oral permite entender cómo se desarrollan los procesos macrosociales desde las experiencias de vida y las trayectorias individuales y colectivas (Sautu, 1999). La historia oral nos permite adentrarnos en las biografías de los actores sociales participantes en este proceso, rescatando la vivencia no como un mero antecedente funcional para la investigación, sino como historia viva (Salazar, 1999). En este sentido, la confluencia de fuentes testimoniales y documentales como base de la investigación historiográfica, permite estructurar un análisis histórico basado en las experiencias de vida y los hechos históricos documentados (Arostegui, 2001).

Para llevar a cabo esta investigación, se llevaron a cabo entrevistas y se revisaron archivos de prensa como fuentes documentales durante los años 2018-2019. En cuanto a las entrevistas, se realizaron un total de 24 entrevistas individuales y semiestructuradas con dirigentes sindicales de la pesca artesanal provenientes de nueve regiones del país: Tarapacá, Antofagasta, Coquimbo, Valparaíso, O’Higgins, Biobío, Los Ríos, Los Lagos y Aysén. Se destacó la presencia de diferentes generaciones y se tomó como marco histórico-vivencial el periodo 1980-2013. Estas entrevistas se estructuraron en torno a cuatro dimensiones de análisis: 1) Historia del oficio y contextualización territorial; 2) Estructuras socioeconómicas sectoriales; 3) Regímenes de propiedad y bienes comunes pesqueros; y 4) Acción colectiva y conflictos sindicales. En lo que respecta a la investigación documental, se priorizó la revisión de archivos de prensa económica como "El Diario" y políticos como "Punto Final" y "Cauce". También se examinaron revistas regionales como "El Canelo", publicaciones sociales-eclesiásticas como "Solidaridad", publicaciones empresariales como "Chile Pesquero", "El pescador" y "Aqua Chile", así como publicaciones sindicales como "La Caleta", "Futuro Azul" y "Pescar para vivir". Además, se consultaron documentos sindicales de la Confederación Nacional de Pescadores Artesanales de Chile (CONAPACH) y fuentes sobre las historias de las leyes de pesca. Teóricamente, esto lo abordaremos holísticamente a partir de las aportaciones de los derechos de propiedad de Eleonor Ostrom (2015), la perspectiva histórica del análisis socioeconómico de Karl Polanyi (1976) sobre la incrustación institucional de la economía formal/sustantiva y las costumbres en común de Edward Palmer Thompson (1992).

En relación a la teoría de Ostrom, se adopta el enfoque de los comunes debido a su capacidad analítica para describir cómo se construyen, heredan y modifican los diversos regímenes de propiedad, así como los procesos de apropiación de los Recursos de Uso Común (RUC) (Bollier, 2014). La preocupación principal de Ostrom radica en encontrar soluciones al dilema de la 'tragedia de los comunes' planteado por Hardin (1968), así como en desarrollar modelos alternativos de gobernanza. Los comunes deben entenderse como bienes categorizados como 'Recursos de Uso Común', que carecen de propietarios prefijados y que son considerados “propiedad de toda la humanidad y de nadie a la vez” (Lafuente y Corsin, 2015). Para lograr esto, Ostrom prioriza la creación de un modelo de gestión de los bienes comunes en el cual los agentes comunitarios asuman roles administrativos, evitando la superposición de la propiedad por parte del mercado o el Estado como entidad organizadora (Ostrom, 2015). De esta manera, Ostrom busca establecer diversos procedimientos para administrar los recursos de manera racional, basándose en teorías de la acción colectiva y del capital social (Ostrom y Ahn, 2003).

Polanyi aborda el problema de las relaciones socioeconómicas al criticar las concepciones que orientan la economía formal (neoclásica). Afirma que las lógicas de razonamiento económico-instrumental no son universales y no rigen para todo tipo de acción humana. Así, la institucionalización económica en la sociedad surge a partir de las acciones de 'transacción' y 'disposición' (Huerta, 2016), entendiendo las primeras como parte del proceso de apropiación y las segundas como actos individuales respaldados por leyes o costumbres. Desde esta perspectiva, la economía sustantiva establece que la institucionalización de la esfera económica en la vida social se basa en la relación triangular entre el individuo, el entorno y la satisfacción de necesidades. Polanyi sostiene que este proceso, en el cual los seres humanos obtienen los medios para su sustento (Lahera, 1999), se desarrolla debido a la necesidad de satisfacer las necesidades materiales y de integración social. Dado que este proceso no es ahistórico, varía según los diferentes tipos de interacciones económico-sociales en cada etapa histórica.

Siguiendo esta línea, los sociólogos herederos de la perspectiva de Polanyi, quienes impulsan la economía comprensiva, como Granovetter, Portes o Peck, sostienen que las interacciones económicas no son un proceso aislado o desligado de la vida social y los espacios de interacción. En el caso de Granovetter, particularmente, él afirma que los agentes económicos no están determinados en su comportamiento ni por una concepción de la economía infra-socializada (donde prevalece la fragmentación y la herencia del enfoque neoclásico) ni por una sobre-socialización (donde el individuo carece de agencia frente a las normas, valores hegemónicos y herederos del enfoque funcionalista). En este contexto, el concepto de 'incrustación' ('embeddedness') permite comprender las relaciones socioeconómicas en función de cómo las redes (la estructura en sí) se configuran sociohistóricamente a través del cambio en las relaciones humanas y los roles, dando lugar a la 'incrustación histórica y cultural' (Granovetter, 1985).

En cuanto al análisis histórico de Thompson y las costumbres en común, sus contribuciones se centran en la discusión histórica acerca de cómo las costumbres heredadas de las comunidades entran en tensión con las leyes relacionadas con los derechos y las leyes de propiedad. Desde la perspectiva de la historia social thompsoniana, la experiencia colectiva e identitaria de los subalternos surge de diversas respuestas de lucha que los agentes ofrecen no solo en sus movilizaciones, sino también en sus espacios cotidianos y comunitarios de distintos tipos. De esta manera, el concepto de 'economía moral de la multitud' nos permite entender cómo las motivaciones subjetivas de la economía se manifiestan como una 'estructura subyacente' de la agencia de la 'multitud' subalterna (Sanz, Babiano y Erce, 2016).

En los siguientes apartados, analizaremos esto por medio de un análisis donde la periodización histórica se realizó en función de los cambios de las principales normativas y Leyes Generales de Pesca y Acuicultura en el periodo 1980-2013.

Por la explotación de los recursos naturales, la actividad pesquera desde mediados de la década de 1970 hasta comienzos de 1980 se desarrolló en un contexto en que las reformas económicas neoliberales reconfiguraron la estructura productiva e institucional, junto con el régimen de propiedad de aquella época. De tal forma, el usufructo máximo de los recursos pesqueros se dio en el marco de la denominada “revolución azul” (Godoy, 1988) (Barthon, 1997), que se caracterizó por la intensificación de la acuicultura, la proyección de las 200 millas como “Zona Económica Exclusiva”, el aumento del consumo interno de productos del mar, la mejora tecnológica de las fuerzas productivas y la regulación paulatina de los procesos de explotación pesquera.

La dinámica regulatoria que predominó previo al año 1980, fue la de normar cada acción económica sectorial mediante decretos específicos. Esta situación, generó una preocupación legal en torno a la necesidad de contar con una ley global de pesca y no seguir administrando el sector mediante decretos dispersos. Desde este escenario, el abogado Santiago Montt afirmó que la administración sectorial vía decretos acarreaba problemas en cuanto a las diversas contradicciones legales que había entre las normas, proponiendo como solución crear una Ley de Pesca. (Chile Pesquero, Julio de 1978, Nº3: 40). En base a estos vacíos normativos, la gran acción gubernamental que dio paso a resolver el problema de la modernización regulatoria a escala nacional fue la promulgación del decreto Nº175 del Ministerio de economía del año 1980, titulado “Reglamento para realizar actividades pesqueras y deroga decretos supremos que indica” (Decreto Nº175 del Ministerio de Economía, 1980). Si bien, es cierto que este reglamento no procedió a formar una ley de pesca propiamente tal, sí estructuro un conjunto articulado de leyes, regulando la actividad a partir de la clasificación según los tipos de actividad (pesca artesanal o barco pesquero), figuras normativas y los recursos sectoriales. A la vez, esta normativa estructuró un régimen pesquero de bienes comunes y sin propietarios prefijados, respaldándose en la norma Nº 23 del artículo 19 de la Constitución de 1980, que establecía que todos tienen la libertad de adquirir bienes de toda clase, quedando restringidos los de carácter “común”.

En base a esto, diversos especialistas establecieron que, en la práctica, estas políticas regulatorias habrían estructurado un régimen de “libertad de pesca”. Desde el punto de vista del ingeniero German Ilabaca, el régimen de libre acceso a los recursos estaba condicionado por los incipientes planes de manejo y por cómo la autoridad delimitada verticalmente las aperturas y cierres de captura de las pesquerías (Chile Pesquero, Nº20, septiembre de 1982: 26-29). Desde un punto de vista jurídico, Santiago Montt sostuvo que las normativas vigentes no establecían cuotas por firma especifica ni mayores limitaciones para la entrega de permisos de pesca, cuestión que en la práctica posibilitaba establecer, desde la interpretación, que existía efectivamente un régimen de libertad de acceso (Chile Pesquero, Mayo de 1987, Nº 41: 20).

Está situación, produjo que los pescadores Artesanales realizaran sus labores teniendo como único requisito el estar inscritos en el registro pesquero, permitiéndose que su trabajo se diera de forma libre y sin restricciones de desplazamiento territorial ni en la distribución de bienes. Aquello propició que las comunidades y familias pesqueras constantemente impulsaran diversas acciones migratorias y traslados laborales por parte de quienes se dedicaban a la extracción de los recursos. Desde la perspectiva de Ostrom, esta situación permitió establecer un régimen abierto en cuanto a la explotación de los bienes comunes, ya que no existían restricciones en cuanto a los derechos de acceso a los espacios de extracción.

Sin embargo, este tipo de régimen se empezó a restringir embrionariamente el año 1982 producto de la sobreexplotación y la extracción intensiva de recursos, generándose graves crisis ecológicas. En el caso del sector pesquero artesanal, esto se dio fuertemente con la extracción masiva de mariscos, moluscos y algas -especialmente con el loco- debido al predominio del régimen de bienes comunes de acceso abierto y por el gran valor comercial que producía la exportación de bienes a Japón (del Campo, 2014). Esta situación, se presentó como un problema en cuanto a la conservación de esta última especie, ya que el loco se demoraba 5 años en alcanzar su tamaño comercial, además de la inviabilidad de producirlo en centros de cultivo (del Campo, 2014). Para evitar caer en la tragedia de los comunes con la denominada “Fiebre del Loco”, la autoridad pesquera aplicó una veda de dos años de duración el año 1982 (Chile Pesquero, junio de 1986, Nº36: 27), con el propósito de que las especies pudieran madurar y así reproducirse en sus bancos naturales.

Esta política de restricción, generó que nacionalmente los pescadores se trasladaran al sur de Puerto Montt, pues los controles eran menores en comparación al resto del país y porque en el sur Austral del país se caracterizaba por ser una zona con abundantes recursos bentónicos. A raíz de de dicha explotación extendida y del trabajo intensivo de los buzos mariscadores, se estima que entre los meses de mayo y julio de 1987, murieron alrededor de 19 pesadores en la zona del archipiélago de Chiloé (Escribano, 2019). Según el testimonio de pescadores vinculados a esta extracción, lo que originó esta explotación intensiva de recursos fueron las áreas de pesca con una mayor libertad junto con el valor de venta de los productos.

“-Entrevistador: En la época de la fiebre del loco ¿Cómo era el comercio?…

-Zoila Bustamante: Llegaban los compradores a la playa. Se llevaban el loco con cáscara y todo y pagaban muy bien. Nosotros tuvimos una época que vendimos un loco a 2300 pesos en esos años que era mucha plata.

-Zoila Bustamante: En el área de manejo nuestra todavía es grande el loco. Pero en esos años pagaban 2300 pesos, que fue lo mejor que pagaban. En ese tiempo, eso era mucha plata.” (Pescadora Artesanal de la región de Los Lagos, Comuna de Los Muermos)

Ante esta situación, las miradas más críticas de los profesionales vinculados al campo pesquero, establecían que el origen del problema radicaba en las dominantes dinámicas de intercambio. Lincoln Gezan, biólogo de la Oficina Promotora del Desarrollo Chilote (OPDECH), sostuvo que la autoridad gubernamental, al solo establecer como mecanismo de desarrollo el fortalecer el poder comprador, propiciaba un “capitalismo salvaje” que aceleraba la crisis ecológica (Cauce, 25 al 31 de Agosto del 1986, Nº89: 20-21). En ese sentido, los pescadores artesanales vendían sus recursos sin mayor poder de negociación puesto que predominaban los entes monopólicos comerciales e industriales en la red de intercambios productivos (Canelo, mayo de 1987, Nº3: 4-7).

Respecto a la aceptación de las políticas regulatorias y restrictivas del Estado, estas se aplicaron con ciertas contraposiciones por parte de las comunidades subalternas. En las conclusiones extraídas en el X Congreso de Pescadores Artesanales del año 1986, los dirigentes sindicales concretaron a nivel nacional que era necesario poner límites a la extracción en recursos como las algas, pues en las áreas costeras libres se estaba deforestando el fondo y la pradera marina. A la vez, se sostuvo que, si se aplicaban vedas, estas debían ser a lo largo de todo el territorio, pues así se evitaba el sobre esfuerzo pesquero y la migración laboral hacia las regiones en donde el rubro no es determinante (Conapach, 1986). Sin embargo, la diferencia de posturas entre la dirigencia sindical y los trabajadores pesqueros, se dio fuertemente por la declaración de vedas, pues estas propiciaban el aumento de la cesantía sectorial. (Solidaridad, 29 de noviembre de 1986, N°236).

Desde un punto de vista socioeconómico, uno de los principales factores que incidió en la posible extinción del Loco fue la presencia de incentivos económicos en el mercado. Los intermediarios comerciantes y las empresas dedicadas a la exportación se convirtieron en los principales agentes económicos que impulsaron la carrera por la explotación de los recursos marinos, aprovechando el régimen de libre acceso a los bienes comunes en su favor. Ante esta situación y según la perspectiva de Ostrom, la única manera de limitar los derechos de extracción y transacción fue a través de las vedas y la prohibición de la transacción de recursos por parte de la institucionalidad estatal.

“-Carlos Inzunza: En 1988, cuando fui el culpable de proponer una veda para el machuelo mientras trabajábamos con ese marico y la macha.. Estábamos allá en Tubul, y la idea era una veda por tres meses... En la región no, a nivel nacional, por qué la especie se estaba acabando. Se había acabado en Valdivia; se había acabado más al sur, ya vamos acá a Tubul y también se estaba acabando, porque yo siempre miraba las estadísticas de desembarco, y se iba mermando. Eso demuestra que la especie se estaba acabando, y cuando propuse eso, me dicen “¿y qué vamos a comer esos tres meses?”, “Tienes como alternativa la masa del piure, y otras especies, pero dejemos que el machuelo desove y dejémoslo un tiempecito para que pueda empezar a reproducirse”. De todas formas, quedó la grande, me fueron a funar en mi casa allá en Cerro Verde. Llegaron mis compañeros ahí mismo de Cerro Verde, creyendo que iba a ir a dejar la casa sin comida. Todo aquello fue así por un tiempo hasta que llegó la veda”. (Pescador Artesanal de la región del Bio-bio, comuna de Penco).

Este conjunto de tensiones originadas por el régimen de libre acceso y las contradicciones legales de base, demostraron que el cuerpo normativo vigente adolecía de fallas estructurales (Chile Pesquero, mayo de 1987, Nº41: 19-21). Ante esto, la autoridad gubernamental a principios del año 1988 impulso un anteproyecto de ley pesquera, que buscaba modernizar regulatoriamente el régimen pesquero, propiciando la explotación racional de recursos y la formación de un régimen de propiedad aplicable. (Chile Pesquero, Marzo-Abril de 1988, Nº46: 13).

Este episodio histórico de la denominada 'fiebre del Loco' se convirtió en un caso icónico en relación con la homologación de 'la tragedia de los comunes', como la expuesta por Hardin y Ostrom. Esto se debe a que, al predominar un régimen de libre acceso y no existir regulaciones avanzadas para la administración de este bien común, el problema de la sobreexplotación de la especie se convirtió en un icónico problema ecológico. En las décadas posteriores, este caso emblemático se convirtió en un referente en los debates políticos públicos y en la formulación de leyes, con el propósito de demostrar la falla del régimen de los comunes.

Esta necesidad normativa-institucional, será resuelta a fines del año 1988, justo cuando se da por iniciado el proceso de transición a la democracia y con la presentación formal del proyecto de ley. Esta acción dará paso a un nuevo periodo histórico en cuanto a la estructura de regulación sectorial y la administración de los bienes comunes, aspecto que va a incidir fuertemente en los nuevos procesos de gobernanza pesquera de las comunidades.

Una vez iniciado el proceso de transición a la democracia tras el triunfo de la opción “No” en el plebiscito del 5 de octubre de 1988, la dictadura militar presentó el proyecto de “Ley General de Pesca y Acuicultura” (LGPA) el 20 de octubre del mismo año. En dicha instancia, Pinochet declaro que, con el vigente régimen de libertad de pesca, las tallas mínimas, las cuotas de captura y las vedas, no bastaban para frenar la sobreexplotación de los recursos pesqueros. (Historia de la Ley N 18.892, 1989: 5-6).

Esta ley, pretendía establecer un régimen de pesca mixto, donde conviviera el régimen de libertad de pesca heredero de los 80’ y uno de licencias de pesca. Aquello implicaba, entonces, que la administración pesquera implementaría la libertad de pesca en las aguas interiores, territoriales, terrestres y en la zona económica exclusiva, estableciéndose como único requisito el estar empadronado en el Registro Nacional de Pesca. Sin embargo, este régimen quedaría restringido para aquellas “Unidades de pesquería” que hayan alcanzado el estado de “sobre explotación”, pasando a regirse bajo un sistema de “licencias pesqueras”. Estas licencias, serían entregadas en propiedad a aquellos armadores (dueños de embarcaciones) que hayan capturado las especies en estado de plena explotación por los últimos 3 años (Historia de la Ley N 18.892, 1989).

Esta modificación al régimen pesquero, generó diversas discusiones y recelos por parte de los distintos agentes participes de la actividad, quienes tenían intereses económicos en juego. En este plano, la primera instancia donde se manifestaron las aprensiones al proyecto, fue en el Seminario de Administración de Pesquerías Chilenas, realizado entre los días cuatro y seis de enero de 1989 (El Diario, 5 de enero de 1989, Nº35: 1-15). En dicha instancia, diversos expertos y actores sectoriales expresaron sus puntos de vista, planteando frente a la autoridad gubernamental los problemas y limitantes de la iniciativa. Particularmente en las materias que incumbían a la pesca artesanal, el proyecto de ley generó preocupaciones en torno al alcance e indefinición en lo que respecta a los derechos de propiedad. El expositor internacional Bruce Rettig de Estados Unidos, manifestó su preocupación por la posible extensión de las licencias transables al sector artesanal. De tal forma, argumentó que la aplicación de las cuotas individuales al sector industrial era correcta, pero no era recomendable aplicarlas para las embarcaciones menores de 18 metros de largo, pues en la pesca de pequeña escala se debían entregar licencias para pescar cuotas globales. En este sentido, si la ley establecía un régimen total de CIT en las comunidades pesqueras, se podría generar la venta masiva de cuotas y ciertos pescadores quedarían excluidos, acentuando los problemas económicos-laborales (El Diario, 12 de enero de 1989, Nº5: pp. 5).

Desde la perspectiva de Polany, esta fijación de límites del nuevo modelo de administración de lso bienes pesqueros, puede entenderse como el establecimiento de una combinación de la convivencia modalidades económicas de tipo formalistas y sustantivas. Sin embargo, cabe destacar que los mismos expertos anteriormente mencionados y promotores de la política enajenación propietaria, lograron establecer la necesidad de fijar límites en torno a la extensión total de la incrustación económica liberal sobre las de tipo comunitarias.

En esta misma Instancia, Jorge Valenzuela Ocampo, gerente de Cooperalgas y colaborador de la Confederación Nacional de Pescadores Artesanales de Chile (CONAPACH), manifestó su rechazo al proyecto. En este plano, Valenzuela sostuvo abiertamente que esta ley procedía a privatizar aquellas especies que estuvieran dentro de las denominadas “Unidades de pesquería”, agregando que la asignación de derechos históricos por los tres años de antigüedad no estaba esclarecido para la pesca artesanal. A la vez, dijo que la nueva subclasificación interna en la actividad pesquera artesanal podía traer fuertes cambios en las tradiciones socioeconómicas del sector:

“Al calificar de armador al dueño o patrón de la embarcación artesanal de 4, 7, 10 o 18 metros, que trabaja con 1, 2 o un grupo reducido de colaboradores o tripulantes, automáticamente transforma un modelo cultural y tradicional, en que deja de ser un ‘socio a la parte’ para transformar a sus colaboradores en asalariados, destruyendo una forma de organización tradicional del trabajo y creando conflictos virtuales” (La Caleta, junio de 1989, Nº 4: 10)

En oposición a estas críticas, las voces que se manifestaron a favor del proyecto pesquero apuntaban a la necesidad de que los pescadores se constituyeran en agentes económicos activos. Fernando Moncada, representante de la Asociación Nacional de Pescadores Artesanales de Chile (ANPACH), manifestó una defensa ideológica al proyecto pesquero, parafraseando discursivamente a Pinochet con la frase de “hacer de Chile un país de propietarios y no de proletarios”, al expresar que en la ley “encontramos los objetivos biológicos y económicos, pero echamos de menos el ideológico, de que en el mar debemos ser propietarios y no proletarios.” (Historia de la Ley Nº 18.892, 1989: p. 387).

En cuanto al proceso de clasificación de las embarcaciones pesqueras, los dirigentes de ANPACH Raúl Quezada, Juan Quintana y Fernando Moncada, sostuvieron que ellos habían solicitado que, dentro de las millas reservadas para la pesca artesanal, pudieran operar embarcaciones que llegaran a medir hasta 18 metros de largo (La Cuarta, 16 de enero de 1989: pp. 4). En contraste, Miguel Leiva, dirigente de la CONAPACH de San Antonio, manifestó que esta modificación cambiaba sustancialmente la composición originaria de los agentes socioeconómicos participes de la pesca artesanal:

“Las famosas cinco millas son una verdadera trampa, ya que por embarcación artesanal se entiende que tiene hasta 18 metros de eslora, y para burlar la disposición basta con que el señor Angelini, uno de los principales inversionistas, mande hacer unas 150 embarcaciones que no excedan tales características y las ponga a trabajar dentro de esta supuesta franja de exclusividad.” (Punto Final, 18 de diciembre 1989: p. 12)

La adopción de posturas y enfoques políticos dentro de los representantes de los pescadores artesanales se presentó como un escenario de contienda ideológica e institucional en torno a los modelos socioeconómicos para la gestión del sector. Desde la perspectiva de la economía moral, estas posturas representan los diversos modelos de convivencia económica, políticas de desarrollo y asociatividad comercial que los actores subalternos buscaban promover.

Si bien es cierto que la ley de pesca tenía que entrar en vigor el 1 de abril de 1990, esta se postergó por más de dos años debido a que el Congreso, recién electo en ese año, promovió unánimemente su postergación (Terram, 2018). Esta situación, generó que la ley de base se modificara parlamentariamente en función de la búsqueda de un consenso político-parlamentario, impulsándose esto por medio de la ley Nº 19.079 y la Nº 19.080, publicándose de forma definitiva el 21 de enero de 1992 bajo el título de “Texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley n°18.892, de 1989 y sus modificaciones, ley general de pesca y acuicultura” (Historia de la ley Nº19.079, 1991). La entrada en vigor de esta normativa, produjo cambios en el desarrollo de las labores de los pescadores, lo que se materializó principalmente con la nueva clasificación de embarcaciones y las diferentes normativas de regulación de los regímenes de acceso de los bienes comunes.

Sobre el proceso clasificación, este se dio según los parámetros iniciales planteados en la Ley de Merino, la cual incluyó a embarcaciones de pequeña escala y semiindustriales. En específico, a partir del articulo 34º del texto refundido de la ley Nº18.892 (1991) se consideraron como embarcaciones artesanales aquellas que tuvieran una longitud máxima de 18 metros y una capacidad de carga de 50 toneladas. La integración de lanchas medias y mayores, trajo graves consecuencias para el ordenamiento, pues procedió a incluir en una misma franja marítima extractiva y subsector económico a embarcaciones con capacidades productivas diferenciadas. Al integrar en una misma categoría extractiva a embarcaciones de pequeña y mediana escala, se acentuó la disputa por la extracción de cuotas y configuró un régimen de trabajo en donde conviven diversos tipos de relaciones laborales (Ayala, 2022).

Respecto al proceso regulación y siguiendo los cinco tipos de derechos que definen un “Régimen de Uso Común” de Ostrom y Hess (2007), estas se tendieron a regular mayoritariamente (pero no en su totalidad) bajo los artículos que eran parte el Titulo IV “De la pesca artesanal” y el párrafo 1º del “Régimen de acceso y atribuciones para la conservación de recursos hidrobiológicos”. Esta normativa suscitó una mayor burocratización y resquebrajar ascendentemente ciertas costumbres laborales, aunque el articulo 31 estableció que el régimen pesquero que predominaba era el de “libertad de pesca” pero supeditado a las restricciones sectoriales y por un régimen de bienes comunes regulado jerárquicamente por el Estado. En primer lugar, respecto al derecho de acceso, este se otorgaba por medio de la “matricula de pescador”, el cual se obtenía inscribiéndose en el “Registro Nacional de Pescadores Artesanales” (definido en el artículo 2 de la presente ley) y el cual habilitada a los pescadores para realizar sus labores de pesca. Sin embargo, esta matricula no autorizaba en sí la posibilidad de extraer recursos, pues el “derecho de extracción” se daría a partir de cómo las embarcaciones tenían inscritas las especies que se capturaban, generándose la apertura o cierre de inscripción en distintas etapas a partir del año 1992. Este registro pesquero, permitiría ir construyendo los historiales de desembarque a nivel sectorial e individual, y a la vez, regular ascendentemente la actividad pesquera. Tal estructura procedió a romper con la costumbre laboral y normativa de la pesca libre, pues esta ley prohibió el ingreso de individuos no inscritos y la extracción de especies no registradas.

“-Hugo Arancibia: Es que antes era pesca libre, cuando yo pescaba diferentes especies, lenguado, la corvina, la cholga, la macha, la sardina, de todas… Desde el 91’, específicamente el 96’, no te olvides que hay 5 años de marcha blanca

-Entrevistador: ¿Y ahí se genera que cada pescador tiene que pescar lo que está inscrito?

-Hugo Arancibia: Sí, y lo que tú no pescas en 12 meses corrido te lo van quitando. Entonces, estás entonces monopolizando con un solo recurso”. (Pescador Artesanal de la región del Bio bio, comuna de Talcahuano)

En cuanto el derecho de gestión de bienes comunes, este se dio en dos niveles, existiendo una instancia de tipo macro-sectorial y otra sub-sectorial. Esto se dio principalmente por medio de los Consejos Nacional y Zonales de Pesca, en donde agentes gubernamentales, científicos, empresariales y sindicales, discutían y votaban diferentes medidas de administración, funcionando en la práctica como una instancia vinculante entre políticos y pesqueros. De forma complementaria, los procesos de gestión por cada unidad de pesquería a solicitud del Concejo de Pesca se debían dar en base a la figura de los “Planes de Manejo” (estipulada en el artículo 6º de la presente ley). Con tal instrumento, científicos y técnicos de la SUBPESCA en base al conocimiento biopesquero, económico y social definirían el conjunto de acciones que permitirían la administración y preservación futura de los bienes. A nivel local o sub-sectorial, la instancia donde se articularon los procesos de gestión de hecho, serían con las denominadas áreas de manejo y las de pesca libre, donde las comunidades autónomas se pondrían de acuerdo para iniciar los procesos de extracción y/o producción.

No obstante, la estructuración de estos derechos de administración de recursos presentó diferentes complicaciones operativas e institucionales en cuanto a los fines que buscaban. En el caso de los Consejos de Pesca, el propósito de regular conjuntamente la actividad pesquera se tendió a tergiversar en su propósito, ya que el diseño institucional formo una instancia que propiciaba la disputa de intereses (Terram, 2018) y donde la regulación termino siendo “capturada” (Peña, 1996) por grupos de presión. En el caso de los “Planes de manejo”, estas entidades se presentaron como instancias instrumentales las cuales debían regular los procesos extractivos y definir técnicamente que tipo de acciones estaban permitidas, pero no funcionaron a lo largo de la década (Gauer y Andrade, 2000).

En torno a los procesos de gestión de recursos desde las comunidades, los resultados se dieron de forma diferenciada y variando caso a caso. En el caso de las pesquerías y recursos de las áreas libres de orilla, la gestión se tendió a dar de forma vertical: de parte del Estado hacia los pescadores, fijando unidireccionalmente las vedas y cuotas. Por otro lado, los procesos de administración autónoma ejercida por los pescadores, se dieron bajo distintas modalidades, destacándose en este plano la administración de hecho de las cuotas de pesca y las “áreas de manejo”. En el caso de estas últimas, las áreas de manejo se establecieron en base articulo 30º de la ley, el cual buscaba potenciar el cultivo de especies en la primera milla de pesca y concesionar un espacio para la gestión colectiva de recursos bentónicos y algueros por organización de derecho constituida.

Desde el punto de vista de Ostrom, estas entidades de gestión de los bienes comunes articularon diversas estructuras para administrar los recursos y fomentar la gobernanza tanto a nivel interno como intersectorial. Aunque estas estructuras presentaron diversas fallas en su funcionamiento, su propósito fundamental era buscar mecanismos que permitieran la coordinación y la toma de decisiones de manera colectiva en múltiples niveles. Sin embargo, en términos prácticos, estos procesos de gobernanza pesquera se presentan como instancias de deliberación económico-política en el sector, donde los actores representados negocian, colaboran y disputan posiciones.

En cuanto a los derechos de exclusión, estos se desarrollaron principalmente por medio de los procesos de regionalización y las concesiones pesqueras de las áreas de manejo. En cuanto a la normativa de la regionalización pesquera, esta genero una ruptura histórica en cuanto los procesos de desplazamiento y de movilidad interregional desarrollados por distintas generaciones de pescadores. Como lo constata la literatura histórica y arqueológica que cataloga esta práctica como “nomadismo”, desde tiempos remotos las comunidades costeras dedicadas a la pesca desarrollaron procesos migratorios en distintas escalas territoriales. Esta práctica “nómada”, fue coartada con el articulo Nº 2º de la presente ley y en la definición Nº 14 de “pescador artesanal”, pues establecía que los pescadores no podían desplazarse de sus regiones de origen para realizar sus labores. Este cambio normativo fue recepcionado de forma contradictoria entre los pescadores de diversas generaciones y localidades. Como lo sostiene Cosme Caracciolo, esta prohibición se interpretó como una extensión de la política de regionalización de la dictadura militar a los pescadores, restringiendo con ello el régimen de libertad de pesca.

“-Entrevistador: Cosme, desde tu experiencia, ¿cómo viste que era la pesca entre las distintas regiones? ¿Había muchas diferencias?

-Cosme Caracciolo: Muchas diferencias, pero como no existían desde los militares, antes del golpe, como no existían las regiones, porque están son un invento de ellos, ellos empezaron a ordenarnos y nos dieron permisos regionales. Antes de eso, el conocimiento que teníamos lo traspasamos directamente. Por ejemplo, yo iba a pescar a Chiloé, estuve harto tiempo en Dalcahue pescando merluza y nosotros los de San Antonio, que éramos muchos, un grupo de pescadores que llegamos allá, llevamos el conocimiento del espinel horizontal, que usábamos para la merluza común y donde se le hizo un trato como merluza austral. Después derivamos al espinal vertical en la zona allá y por eso, los compañeros de la zona de allá empezaron a entender mejor este estilo de pesca y nosotros también aprendimos algunas mañas y formas de pesca de ellos. Así se traspasaba el arte de pesca, cuestión que se acabó con la dictadura, porque nos regionalizaron y los permisos de pesca actuales son en la región, entonces el pescador que está en la quinta región no puede ir a la sexta.” (Pescador Artesanal de la región de Valparaíso, comuna de San Antonio)

En contraposición a esta postura, otros pescadores validaron el proceso de regionalización, pues esta restricción evitaba la extracción de recursos y el sobre esfuerzo pesquero por parte de agentes externos al territorio regional. Al ya no permitirse la movilidad interregional, se evitaba así el traslado laboral o por temporadas cortas, pero a la vez, fortaleció el sentido de apropiación regional sobre los recursos y de control territorial por parte de los pescadores en sus territorios de origen.

“Renato Flores: Claro, había que pescar todos juntos y eso significaba un cerro de pescado de muy mala calidad que no valía nada. Cuando yo fui a pedirle a los compañeros de la décima que separáramos las regiones, no me pescaron ni en bajá, porque ellos, ellos no defendían el interés de los pescadores. Yo me di cuenta altiro de la corrupción., ¿Cómo le’ explicas tú, que si separamos las regiones el precio inmediatamente va a subir al doble o al triple como en el caso que logramos nosotros y los dirigentes?. Se supone que son dirigentes, que tienen un poco más de conocimiento que los viejos.” (Pescador Artesanal de la Región de Aysén, comuna de Aysén)

Con el caso de las áreas de Manejo, los derechos de exclusión se dieron en función de quienes eran parte o no de las asociaciones a cargo del área. En este sentido, quienes podrían dar uso del área de manejo, serían exclusivamente aquellos pescadores que son parte de la asociación colectiva. De tal forma, el área de Manejo se potencio con el propósito de evitar la sobre explotación pesquera y las disputas entre aquellos pescadores que detentaban el control territorial en determinadas localidades costeras y los agentes foráneos de las comunidades.

En cuanto al derecho de alienación, la normativa pesquera estableció en la práctica que en la pesca artesanal predominaría un régimen de bienes comunes (por medio de las cuotas generales anuales), en donde las cuotas de pesca por subsector se distribuirían de forma global y sin propietarios prefijados. Esto significó que el derecho de alienación y de transacción se daba en base a quien o quienes capturaban los recursos, y la repartición se daba en base al acuerdo entre los armadores (propietarios de la embarcación) con los tripulantes. Esta modalidad de repartición, históricamente se ha dado bajo el denominado “acuerdo o sociedad a la parte”, constituyendo, como sostiene Cosme Caracciolo, en un “elemento articulador de la cultura de la pesca artesanal” y en un” Ejemplo de un sistema asociativo de trabajo” (Caracciolo, 2007). En este sentido, el régimen de bienes comunes y el derecho de enajenación expuesto por Ostrom ocasionaban que la distribución de las especies entre los agentes participantes de la misma unidad productiva se perpetuara bajo un modo de vida históricamente transmitido.

El conjunto de estás normativas, serán aplicadas continuamente en los posteriores proyectos de ley de pesca, aunque las principales modificaciones se darán a partir de los cambios de los regímenes de propiedad. Como veremos a continuación, el nuevo ciclo histórico pesquero se dará a partir del año 2000 con los proyectos legislativos impulsados por los gobiernos de Ricardo Lagos y con la apertura de los procesos de enajenación propietaria de los bienes comunes pesqueros.

Una vez iniciado el nuevo milenio y electo Ricardo Lagos como Presidente de Chile, la política de regulación pesquera se vio modificada por dos proyectos de ley que impulsó el Poder Ejecutivo en los años 2000 y 2002. Ambos proyectos se caracterizaron por los cambios de orientación neoliberal en cuanto a los derechos de propiedad en las cuotas de pesca, erosionando drásticamente las costumbres colectivistas de las comunidades pesqueras y generando una ruptura histórica respecto a la hegemonía total del régimen de bienes comunes.

El primer proyecto de ley presentado por el gobierno, fue el Nº19.713 el 29 de agosto del año 2000, que se tituló como “Límite Máximo de Captura por Armador” (LMCA) o como la “ley transitoria”, por el hecho de tener un marco temporal de duración de dos años. En la presentación del mismo, Ricardo Lagos explayó que el proyecto buscaba reestructurar el régimen pesquero e integrar legalmente a los pescadores artesanales que estaban afuera del registro pesquero desde la década del 90’ (Historia de la ley 19.713, 2018).

Este nuevo régimen, se orientaba bajo el mismo modelo de distribución de recursos que con el CIT, asignando derechos de propiedad a las firmas pesqueras y fraccionado las cuotas de pesca en aquellas especies que se extraían masivamente y que eran de interés para la industria. (Terram, 2018). Esta propuesta económica, generó diversas reacciones en los distintos agentes socioeconómicos participes de la actividad. En el caso de los actores que apoyaron el proyecto legislativo (como los gremios Empresariales), la ley se presentó como una oportunidad para acabar con los resabios del régimen de “libertad de pesca” y las disputas extractivas por la captura de las cuotas comunes (Chile Pesquero, 2000, Nº118: pp. 26-27) (El Pescador, 2° trimestre del 2000, Nº11: pp. 7-10). En oposición a ello, los actores críticos vinculados al mundo sindical, sostuvieron que la presente ley buscaba la privatización de los bienes comunes y del patrimonio pesquero nacional (Punto Final, del 1 al 14 de diciembre de 2000, Nº485: pp. 9).

Una vez aprobado el proyecto en la Cámara de Diputados (el 5 de diciembre del año 2000) y en el Senado (el 17 de enero del 2001), las especies pesqueras que pasaron a estar sujetas bajo este régimen, fueron las siguientes:

De manera complementaria a estas medidas, la ley modificó procedimientos relacionados al aumentó de representantes de la pesca artesanal en el Consejo Nacional de Pesca, regularizó embarcaciones y abrió temporalmente el registro pesquero artesanal para la captura de especies.

En cuanto el impacto que tuvo la ley en la pesca artesanal, esta no generó mayores cambios inmediatos en las relaciones socioeconómicas, pues el modelo de ordenamiento en base a las cuotas individuales no estaba diseñado para ser implementado en este subsector. Sin embargo, estos cambios devendrían con la siguiente Ley de pesca, en específico cuando el poder ejecutivo presento el 20 de Octubre del 2002 proyecto de ley Nº19.849, denominada popularmente como la “Ley corta”. Según los objetivos trazados en el proyecto, con la presente ley se buscaba evitar el retorno a la “carrera por los peces”, la sobre inversión y un desarrollo no acorde a las ventajas comparativas del país (Historia de la ley 19.849, 2002).

Desde lo jurídico, el proyecto contaba con escasos artículos nuevos, buscando principalmente prorrogar por 10 años las normas de la ley vigente, redistribuir las cuotas de pesca y extender el sistema de Cuotas Individuales hacia la pesca artesanal por medio del “Régimen Artesanal de Extracción” (RAE). En este último punto, se presentó como el más relevante en cuanto a los cambios asociados al régimen propietario en las comunidades pesqueras artesanales. Previamente presentada la iniciativa, Felipe Sandoval, subsecretario de Pesca en ese periodo, manifestó que la implementación de cuotas individuales era positiva, pues permitían darles valor a los productos pesqueros y que su extensión en el sector artesanal era necesaria pero su aplicación debía ser acordada con los actores (El Pescador, 3°trimestre del 2001, Nº14: 7).

Las políticas pesqueras de las nuevas autoridades en la industria pesquera deben interpretarse a partir de las concepciones económicas y del manejo empresarial que estas autoridades poseían, con el propósito de impulsar el sector. La iniciativa de introducir institucionalmente lógicas de economía formal en la pesca artesanal surge de la intención de 'formalizar' (en el sentido de Polanyi) la actividad pesquera común. Los mecanismos destinados a establecer un régimen de bienes privados por encima de los comunes pretendían solucionar las disputas de intereses mediante la institucionalización de la propiedad privada en los recursos pesqueros comunes (o en los derechos de enajenación).

Esta nueva política pesquera, generó que en un comienzo la dirigencia sindical opositora a la autoridad sectorial, se manifestara críticamente a este proceso de incrustación de las lógicas económicas neoliberales en las tradiciones colectivistas de la economía pesquera artesanal. Cosme Caracciolo, dirigente pesquero y Presidente de la CONAPACH entre los años 2001-2007, argumentó esto al criticar las concepciones bajo las cuales se impulsaba la política gubernamental en la pesca en septiembre del 2002:

“Hay un modelo de político-económico global que privilegia la propiedad privada. Los efectos que tiene para nosotros en la pesca son nefastos. Para que este modeló sea aplicable a la pesca, los peces que hoy considerarlos una propiedad común, que pertenece a todos los chilenos y que el Estado tiene el rol de administrarlo en forma equitativa y justa. Ese concepto de propiedad común debe cambiar. Para que sea aplicable el modelo capitalista neoliberal, los peces deben para a ser propiedad de empresas privadas. La gran discusión es justamente el concepto de propiedad aplicada a los recursos pesqueros.” (Punto Final, 6 al 26 de septiembre del 2002, Nº528: 14)

Una vez aprobado el proyecto legislativo, la ley general de pesca procedió a modificar las relaciones socioeconómicas y de trabajo por un plazo de 10 años. Particularmente en lo que respecta al régimen de bienes comunes, este se vio erosionado a partir el articulo Nº48 A de la ley 19.489 y la formación del RAE. En base a este régimen, se creó una ruptura con las tradiciones propietarias que habían prevalecido históricamente en la pesca artesanal, pues este era extensión del CIT con las mismas especies que se regían bajo el LMCA. Esta modificación, propicio una hibridación régimen propietario pesquero, administrándose bajo la modalidad de cuotas individuales las especies anteriormente mencionadas, y como recursos de uso común el resto.

En el caso de las especies que se debían regir bajo el RAE, estás se aplicaron de forma voluntaria, con previa consulta y/o acuerdo con los sindicatos de la pesca artesanal y para determinadas pesquerías por región, buscando establecer topes de capturas (Ríos y Gelcich, 2016). En el caso de los sindicatos que aceptaron el RAE, las cuotas se designaron en base a los historiales de capturas de las embarcaciones y prohibiéndose la extracción una vez ya lograda pesca de la cuota individual. En el caso de aquellos agentes que no aceptarán el RAE, podrían capturar especies comunes de la denominada “cuota residual” o popularmente conocida como la “Cuota Bolsón”.

“-Ovando Jorquera: Así partió. Primero, se estimó la antigüedad del pescador. Ya, si el pescador lleva más de diez años en su oficio, se le da un cincuenta por ciento, como por antigüedad. Después la habitualidad. ¿Qué es lo que era la habitualidad? Es cuántas veces yo salí a pescar este producto, independiente si yo ya lo había traído. Ahí hubo una cosa que se llamó ‘tráfico de influencias’, porque muchos de los que quedaron con grandes cuotas, ya sabían cómo venía esta cuestión del RAE, y a ellos, desde adentro, tanto del Serna pesca como de la Subsecretaría, los asesoraron.. No sé si lo conociste, unos talonarios para desembarcar donde tenías que ir a Serna pesca a decir ‘vengo a declarar lo que pesqué’; tenías que ir todos los días. Ahora no, tú lo haces todo a través de internet”.

-Ovando Jorquera: Habitualidad, historia y desembarque.” (Pescador Artesanal de la región del Bio bio, comuna de Coquimbo)

“-Entrevistador: ¿Y en el caso del Bolsón,. es porque ha habido sindicatos que no han adscrito a esto?

-Pascual Aguilar: No les interesa entrar al RAE. No, porque primero que nada acá no hay...acá es libertad de pesca, acá no está sujeto a nada, es simplemente una cuota libre. Tú tienes el recurso y lo puedes ir a pescar, nadie te obliga a nada. Tampoco lo puedes vender, y si no la pescas se quedan ahí nomás.” (Pescador Artesanal de la región de Coquimbo, comuna de Coquimbo)

En el caso de las caletas donde se aceptó el régimen propietario, la dirigencia pesquera, principalmente vinculada a las embarcaciones semiindustriales, planteó que el RAE permitía evitar la competencia entre agentes del mismo sector, ordenar los procesos de captura (Pescar para vivir, Julio del 2004, Nº3: 1) y mejorar los precios de venta. Desde esta posición, Carlos Toro (Asesor de la Asociación de Armadores y Productores Pelágicos Artesanales de la VIII región -ARPROPELAR), explicó que la ventaja del sistema, estaba en que se delegaba la responsabilidad de la explotación racional de los recursos a los usuarios, evitando así la carrera olímpica por la captura de la cuota común y que mejoraran los precios de los productos (Pescar para vivir, Julio del 2004, Nº3: 4-5). Esta política, buscó ser legitimada técnicamente en el Seminario Nacional de Evaluación del RAE realizado el 18 y 19 de marzo del año 2004, donde participaron los dirigentes de las asociaciones de armadores dedicados a la captura de especies pelágicas desde la I a la X región. En dicha instancia, que contó con la presencia del subsecretario de Pesca Felipe Sandoval, se expuso y promociono las ventajas asociativas y comerciales del presente régimen (Futuro Azul, Mayo del 2004, Nº2: 5-7).

La promoción de este nuevo régimen pesquero por parte de los actores institucionales y económicos se basaba en resaltar las ventajas competitivas del mercado y en aplicar un tipo de racionamiento fundamentado en los principios de la economía formal. Esta situación generó una coexistencia de diversos regímenes de propiedad dentro del sector, y provocó cambios históricos en las relaciones económicas dentro del entramado social de las comunidades, debido a la hibridación propietaria.

Sin embargo, uno de los efectos negativos ocultos que propicio esta nueva normativa, fue el resquebrajamiento de relación laboral entre los armadores y tripulantes. Esto se debe, a que el RAE designaba derechos propietarios a las embarcaciones, y estas al detentar un dueño (el armador), se excluyó de derechos al resto de los tripulantes, poniendo fin al tradicional principio propietario de res noeliu (“Cosa de todos, cosa de nadie” en latin). En el decir de Cosme Caracciolo, esta situación incito que la diferencia de clase se hiciera evidente al interior de la pesca, cuestión que históricamente no se manifestaba explícitamente (Guzmán, 2019). En única región en donde se entregaron derechos de pesca individuales sin exclusiones fue en Aysén, ya que los dirigentes sindicales se opusieron a la normativa e impulsaron diversos conflictos, promocionando la extensión sin exclusiones de dichos derechos propietarios.

“Iván Fuentes: Fue de discordia y confusión. Antes de nacer ese listado donde aparecen unos con kilos y otros con cero, todos éramos buenos. Es decir, si esta cuestión la ganamos con una piedra en la mano y éramos todos iguales, pero cuando ven el listado, aparece el sentido humano individualista que tenemos todos. Entonces cuando vemos ese listado ahí y ven los armadores que tienen, 14 mil kilos tenía un compadre, ese mismo compadre que tenía 11 mil -14 mil hace dos semanas atrás había dicho ‘no, hay que apoyar a todos, pero ahora tengo 14mil kilos y son míos’. Y ahí cambia la actitud del tipo: ya no va a la reunión, se aparta, y cuando viene la autoridad intenta que sea así y no como ese dirigente Iván Fuentes que también era acompañante. Varios de los dirigentes que habíamos no éramos armadores, yo creo que eso fue una suerte para la región de Aysén ..

-Iván Fuentes: Se tensiona, aparecen los individualismos, los compadres que discursearon en favor después aparecieron aparte, diciendo ‘no , si los kilos son míos, yo me los gané’- Y. yo decía ‘no, pero no se trata de las lucas, se trata de los derechos, las lucas yo también me las gané trabajando’”. (Pescador de la región de Aysén, Comuna de Aysén)

En contraposición a esta tónica, en el caso de las caletas donde no se implementó el RAE o en los recursos pesqueros que no se sujetaban a este régimen (como con la Jibia, la Reineta, los recursos de orilla o las algas, por ejemplo), los derechos de pesca continuaron estando sujetos a la misma modalidad histórica de repartición. La defensa por esta lógica comunitaria de distribución de recursos, fue defendida en la jornada de Economía social, popular y solidaria realizada en Valparaíso el año 2007, donde Cosme Caracciolo (2007) sostuvo que el acuerdo a la parte, era un claro ejemplo de aquellos trabajos en donde se podía articular conjuntamente la gestión colectivo de los recursos y su distribución equitativa.

Las manifestaciones de rechazo al nuevo régimen propietario deben entenderse como una defensa de las lógicas económicas comunitarias que han sido históricamente sostenidas por las comunidades pesqueras. En este sentido, la institucionalización de las lógicas neoliberales en el sector pesquero tiende a generar conflictos con las prácticas y costumbres comunitarias, así como con los modos de vida que los pescadores han heredado a lo largo de la historia.

Como lo veremos a continuación, posteriormente con la articulación de la futura “Ley Longueira” en el periodo 2010-2013, la incrustación de las lógicas mercantilización económica y transacción de los bienes comunes en la pesca artesanal, se profundizará.

A partir del año 2010, el sector pesquero experimentó un nuevo proceso de cambios y conflictos producto de la finalización de la vigencia de la Ley de Pesca y por el cambio de coalición gobernante con la elección presidencial de Sebastián Piñera por el conglomerado de derecha “La Alianza por Chile”. Este nuevo gobierno, designó a Juan Fontaine como ministro de Economía el año 2010 y a Pablo Longueira con el mismo cargo entre los años 2011-2013, teniendo ambos la responsabilidad de impulsar el proyecto de renovación de la Ley de Pesca.

Para impulsar esta normativa, el año 2011 se convocó a un dialogo social amplio, que buscara integrar a todos los agentes económicos que intervienen en el sector pesquero (Gobierno, pescadores artesanales y empresarios) en una mesa de acuerdo transversal (Tromben, 2018). El propósito de esta instancia, fue establecer previo al debate legislativo un “acuerdo histórico” (Matamala, 2015) con los principales actores que estaban a favor de dar continuación al régimen pesquero vigente y realizar modificaciones legales asociadas a las regulaciones pesqueras.

En este marco de diálogos entre los agentes pesqueros dominantes y subalternos, Longueira convocó a una sub mesa de trabajo para abordar las demandas del sector pesquero artesanal, juntando a los principales dirigentes pesqueros nacionales y de diversas macrozonas (Aqua Chile, Octubre del 2011: 16-19). En suma, esta instancia buscaba establecer acuerdos económicos con la dirigencia sindical que estaba a favor de colaborar con la política gubernamental, estableciendo una nueva distribución global de cuotas de pesca: delimitar las áreas de pesca vigentes y modificar el régimen propietario. En esta última dimensión, las principales reformas al régimen de propiedad se dieron en función de la autorización de la transacción intersectorial de cuotas, desde la pesca artesanal a la industria y viceversa. Según Hugo Arancibia, quien fue participe de estas negociaciones, sostuvo que estas indicaciones fueron impulsadas principalmente por los pescadores pertenecientes a la región de Aysén, buscando legalizar estos nuevos mecanismos de comercialización.

“-Hugo Arancibia: Podíamos venderla entre sindicatos, pero la Ley Longueira lo hace a través de la petición que hizo las federaciones de la décima y undécima región. Yo creo que aquí falta mucho por decir la verdad, no es una imposición que ha puesto el gobierno; nosotros los artesanales, no yo, de la décima región porque les sobraba y de la cuarta región porque querían comprar son los que proponen esta…

-Hugo Arancibia: Sí, íi, son ellos y después ellos mismos están reclamando porque les venden al sector industrial, ccuando fueron ellos mismos. Muchas de las medidas que se tomaron en la ley pal tema artesanal estan propuestos por los propios representantes regionales de las diferentes confederaciones.

-Hugo Arancibia: De Aysén y de Puerto Montt…” (Pescador Artesanal de la región del Bio bio, comuna de Talcahuano)

Como lo demuestra el mismo documento de acuerdo, la mesa de trabajo de las pesquerías australes entre los pescadores artesanales de la X, XI y XII región, se establecieron entre dirigentes tales modificaciones legales, las cuales profundizaban los procesos de mercantilización de los recursos naturales y a resquebrajar la tradición laboral comunitaria: “Que la transferibilidad de las cuotas al interior de cada sector y entre sectores debe permitirse, a través de mecanismos transparentes y expedito que elimine la burocracia y maximice el beneficio entre actores y que no considere incentivos para el no ejercicio de la actividad pesquera artesanal o industrial” (CONAPACH, 2011). Esta indicación que profundizo la tendencia a la comodificación, generó que la transferencia de cuotas quedara establecida el proyecto de ley Nº 20.657 presentando el 9 de Diciembre del año 2011 y el cual entro en vigencia el 9 de Febrero del 2013.

La tendencia hacia la modificación de los bienes comunes y la implementación de dinámicas de transacción de cuotas profundizó la institucionalización de las lógicas de la economía formal y la monetarización en la pesca artesanal. Esta dinámica generó un aumento en la mercantilización de los recursos pesqueros y una mayor consolidación del régimen de individualización rentista de los derechos de pesca. En este sentido, las lógicas de la economía formal, promovidas principalmente por la industria pesquera, se insertaron predominantemente en las prácticas de la pesca artesanal a través de los procesos de transacción.

La motivación de los pescadores de Aysén por impulsar dicha normativa, se sustentaba en el hecho de estos poseían cuotas individuales sin exclusiones y habían tenido la oportunidad de transarlas en oportunidades específicas. En palabras de Iván Fuentes, la modificación del régimen propietario a partir de la apertura del derecho de transacción de la cuota no extraída, posibilitó que los pescadores contarán con mayor poder adquisitivo y cierto resguardo económico-social.

“-Iván Fuentes: Pero no es arriendo, lo otro es traspaso: sale una resolución, etc. En cambio, acá la otra persona va y le entrega sus lucas después de la captura. Lo que pasa ahí, la importancia de eso es que viejo por enfermo que esté por el peso de los años él tiene su cuotita y lo siente como una jubilación.” (Pescador Artesanal de la región de Aysén, comuna de Aysén)

Sin embargo, en aquellas regiones en donde los tripulantes no contaban con tal derecho propietario, con esta modificación la asimetría económica (con los ingresos) e inestabilidad laboral (con las jornadas laborales) se acentuaron (Ayala, 2022). Esto se debe, en primera instancia, a que quienes reciben los ingresos por la venta de cuotas fueron los armadores propietarios, quedando excluidos de tal proceso los pescadores tripulantes. En cuanto a las jornadas de trabajo, estas se tornaron más inestables, pues las labores productivas ya no estarían condicionadas únicamente por las temporadas de pesca, sino que están condicionadas por si el armador-propietario vendió los bienes o se los compro a otro ente.

Desde una perspectiva gramsciana, este acuerdo buscaba establecer un consenso político-cultural de parte de la clase dirigente pesquera, buscando a través de un acuerdo jurídico el consentimiento de los subalternos y legitimar el hegemónico modelo pesquero. De tal forma, el acuerdo institucional propició que culturalmente los nuevos cambios socioeconómicos, originados por los nuevos mecanismos de compra-venta de las mercancías no explotadas, se integraran como parte de una lógica moral en la búsqueda de la maximización individual en la búsqueda de beneficios económicos.

A modo de reflexión general, podemos sostener que tanto la modificación en las pautas de desarrollo económicas como la implementación de las distintas normativas orientadas a regular la extracción, son los principales elementos que influyen en el cambio de las prácticas socioeconómicas. Desde nuestro punto de vista, estos procesos se dan en la pesca de captura de pequeña escala por medio de la estructuración de los diferentes regímenes de propiedad, en paralelo a los avanzados procesos de institucionalización económica y normativa.

Desde una perspectiva socio-histórica y económica, las políticas pesqueras, al articularte en un contexto donde el neoliberalismo es un paradigma hegemónico, estas fijaron las pautas y morales con el propósito de darle un sentido de organicidad económico-social al sector (Garretón, 2012). En ese sentido, las políticas de modernización regulatorias y especialmente las que fijaban los “nuevos” regímenes de propiedad, influyeron fuertemente en los cambios de las costumbres laborales de las comunidades pesqueras, pero no en su totalidad. Desde la perspectiva de Polanyi, la incrustación de las lógicas económicas formalistas se posicionó en desmedro de la sustantiva, deteriorándose mayormente las tradiciones pesqueras colectivistas. En específico, con las leyes de pesca (en especial la Ley Lagos y la Ley Longueira) se propicia de manera ascendente la incrustación de las lógicas de mercado en la pesca artesanal, deteriorando así el hegemónico modelo de bienes comunes.

Enfocándonos principalmente en torno a la estructuración de los regímenes de propiedad, las principales tensiones socioeconómicas se dan en función de los procesos de apropiación de recursos, la redistribución y los cambios en los modos de vida. Cuando en la pesca artesanal se introducen las lógicas de apropiación individual, las estructuras normativas tienden a carcomer las convivencias comunitarias y la tradición propietaria colectivista en los subalternos. De tal forma, estos cambios regulatorios terminan propiciando la disputa ontológica y práctica por el derecho colectivo e individual de los bienes comunes pesqueros, cuestión que se expresa en la discusión popular e ideológica por la validación de las costumbres comunitaristas o por la captura de la maximización de beneficios individuales. Desde una perspectiva thompsoniana, la estructuración legal del régimen de derechos de apropiación individual y el rechazo a la recepción de las estructuras normativas, son una expresión de defensa en post de una economía moral por las costumbres colectivas del rubro pesquero.

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páginas / año 15 – n° 39/ ISSN 1851-992X /2023

Tabla II. Especies bajo régimen de LMCA del año 2000
Unidad de pesquería	Zona territorial de pesca
Jurel	Desde la III a la IV región; Desde la V a la IX región; La X región.
Sardina	Desde la III a la IV región; Desde la V a la IX región.
Anchoveta	Desde la III a la IV región; Desde la V a la IX región.
Merluza de cola	Desde la V a la X región; Desde la XI a la XII Región
Merluza del Sur	Desde el paralelo 41° 28,6’ de Latitud Sur hasta el 47° 00’ de Latitud Sur; Desde EL Litoral comprendido entre el paralelo 47° 00’ de Latitud Sur hasta el 57° 00’ de Latitud Sur (La XII región).
Congrio dorado	Desde el paralelo 41° 28,6’ de Latitud Sur hasta el paralelo 47° 00’ de Latitud Sur; Desde el paralelo 47° 00’ de Latitud Sur hasta el paralelo 57° 00’ de Latitud Sur (La XII región).
Merluza de tres aletas	Desde el paralelo 41° 28,6’ de Latitud Sur hasta el limite de la XII región.
Merluza de tres aletas	Desde la IV región hasta el paralelo 41° 28,6’
Camarón nailon	Desde la II a la VIII región
Langostino Amarillo	Desde la III a la IV Regios.
Langostino colorado	Desde la I a la IV Región.