El papel de las variables internas en la negociación política entre Chile y Bolivia. Lauca y Charaña en perspectiva comparada, 1962-1975

El papel de las variables internas en la negociación política entre Chile y Bolivia. Lauca y Charaña en perspectiva comparada, 1962-1975^[1]

The role of internal variables in the political negotiation between Chile and Bolivia. Lauca and Charaña in comparative perspective, 1962-1975

La literatura histórica sobre Chile y Bolivia reconoce que la relación entre ambos países ha estado mediada por la conflictividad, condición que obstaculiza la resolución de sus conflictos diplomáticos. Por lo mismo, para esta investigación resulta relevante conocer aquellas variables internas que interfieren directamente en un entendimiento bilateral resulta relevante para la presente investigación. El objetivo fundamental de este artículo es conocer las variables que incidieron en las conversaciones diplomáticas sobre el río Lauca y Charaña.

The historical literature on Chile and Bolivia recognizes that the relationships between the two countries has been mediated by conflict, condition that hinders the resolution of their diplomatic conflicts. Therefore, it is relevant for this research to know those internal variables that directly interfere in a bilateral understanding. The fundamental objective of this paper is to know the variables that influenced the diplomatics talks on the Lauca rivers and Charaña.

Las negociaciones por el río Lauca (1962) y el Abrazo de Charaña (1975) se constituyen en dos importantes episodios históricos para las relaciones políticas de Chile y Bolivia. No sólo por la relevancia geopolítica que representan dichos encuentros, sino también por el alcance diplomático de las propuestas de solución al encierro geográfico boliviano (Guzmán, 2015, González, Ross y Ovando, 2016). Fueron momentos políticos significativos para el acercamiento de posiciones políticas de ambos países, pero que terminaron fracasando en su resultado final, aún cuando ocurrieron en momentos históricos diferentes. El Lauca en democracia/dictadura y Charaña en plena dictadura a ambos lados de la cordillera. Por lo mismo y mirando el régimen político de esos años, sostenemos que no sería una variable determinante dentro del proceso de negociación, advirtiendo que han primado otros factores de política interna que están por encima de un régimen político en específico.

Atendiendo el significado simbólico de las negociaciones por el río Lauca y el Abrazo de Charaña para la historia política de Bolivia y Chile, esta investigación busca aportar a los estudios de la realidad política latinoamericana. En segundo lugar, se pretende indagar en las razones que permitieron acercar posiciones políticamente distantes, conocer las variables internas que obstaculizaron el logro de un acuerdo político y finalmente determinar si ambos casos presentan características replicables para otros eventos similares de negociación política en América Latina.

Comprendiendo el escenario político histórico desarrollado por los países en disputa, esta investigación se formula la siguiente pregunta: ¿Qué tipo de variables internas interfieren en la negociación política por el río Lauca y Charaña, independiente del régimen político en ejercicio? Como hipótesis teórica, este trabajo sostiene que la sobre-expectativa de negociación de Bolivia, la posición rígida chilena y la opinión pública a ambos lados de la Cordillera, explican el resultado de las negociaciones políticas.

Antes de explicar el tema central de este artículo, se considera pertinente definir brevemente que se entiende por variables internas, sobre-expectativas de negociación de Bolivia, posición rígida chilena, opinión pública y negociación política. Las variables internas son aquellos factores de tipo histórico, económico, político, cultural, social o ideológico que inciden, positiva o negativamente, en la construcción/definición de una política exterior. Con relación al concepto de sobre-expectativa de negociación de Bolivia, esta investigación sostiene que son aquellas proyecciones futuras construidas en virtud de intereses políticos particulares, pensadas como un beneficio mayor al realmente alcanzado o posible de alcanzar. Aplicado al caso de Lauca y Charaña, esta sobre-expectativa se referiría a la posibilidad de conseguir una salida al mar por vía de una negociación bilateral. En el caso de la posición rígida chilena, ésta se entiende como la escasa disposición política para establecer fórmulas de entendimiento bilateral sobre el encierro geográfico boliviano, que ayuden a la construcción de agendas colaborativas. Esto quiere decir que en el caso de Chile no existirían temas pendientes con Bolivia, por lo que negociar una salida al mar no procedería en ningún caso.

Con relación a la opinión pública, la definimos como un grupo social portador de una opinión sobre asuntos de interés general expresadas libremente, que busca que sus opiniones influyan en la toma de decisiones de los Estados. Por negociación política, este trabajo la define como una voluntad social en la que dos o más actores interactúan en un momento determinado, con el objetivo de encauzar favorablemente posiciones ideológicas divergentes que atentan contra intereses nacionales.

Desde un punto de vista metodológico y de acuerdo con los objetivos planteados por esta investigación, el estudio propuesto es de tipo cualitativo centrado en el método comparado. El método comparado es un procedimiento que utiliza la comparación sistemática de casos de análisis, que en su mayoría se aplica con fines de generalización empírica y de verificación de hipótesis. Dicho enfoque proporciona los criterios para someter a verificación las hipótesis, contribuye a descubrir nuevas hipótesis y ayuda a desarrollar nuevas teorías (Collier, 1994; Pérez Liñán, 2008; Sartori, 2012). Se optó por el método comparado, pues nos permite interpretar el proceso histórico y la evolución de la historia política de Chile y Bolivia de mejor forma, pudiendo establecer ciertas regularidades. En este sentido, el método comparado resulta un recurso interesante en nuestro trabajo, pues posibilita realizar una reflexión más crítica y compleja de lo que significan ciertos fenómenos históricos relativos al descubrimiento de regularidades, tendencias, factores causales e influencias que explican los procesos estudiados.

Al respecto, Lijphart (1971) sostiene que el centro de atención en el método comparado radica en que la selección de los casos analizados presenta variables similares que pueden ser consideradas constantes y variables disímiles que se pueden contrastar. Además, se pueden comparar unidades geopolíticas, momentos históricos, procesos de negociación, estados e instituciones, en un tiempo igual o que se considere relativamente igual (Tonon, 2011). Para alcanzar los objetivos propuestos se trabajará con fuentes secundarias como revistas científicas, capítulos de libros, bibliografía e informes, que hayan desarrollado análisis teórico y empírico sobre el Lauca y Charaña y que ayudan a confrontar formulaciones teóricas respecto de nuestra hipótesis central. Para la interpretación de fuentes aplicaremos el análisis de contenido, cuya característica central es que se basa en la lectura como instrumento de recogida de información, debiendo ser sistemática, objetiva, replicable y válida, permitiendo analizar en mayor profundidad las principales ideas que entrega un texto (Abela, 2002; López, 2002).

Indistintamente al sistema comparado usaremos aproximaciones teóricas complementarias para sustentar las explicaciones extraídas desde nuestro objeto de estudio, considerando para ello el aporte que ha hecho la teoría de la negociación en las ciencias sociales. Se tomará como base la perspectiva teórica de Robert Putnam (1988; 1996) y de Andrew Moravcsik (1993). Esta teoría parte de la base que los procesos de negociación están determinados por un juego de doble nivel, en que los planos internos y externos están conectados entre sí e influyen directamente en el comportamiento político de los estados (Putnam, 1988). Para terminar, este trabajo se estructura de la siguiente forma. En una primera parte se desarrolla una revisión bibliográfica a los principales escritos existentes sobre la historia política entre Chile y Bolivia. Posteriormente se desarrolla un recorrido teórico sobre la influencia de las variables internas en la conformación de la política exterior de los Estados. En una tercera parte se explica el rol de las variables propuestas para el caso de Lauca y Charaña. Finalmente se presentan las principales conclusiones del tema abordado.

Una de las cuestiones observadas en la literatura sobre la historia de Chile y Bolivia, se refiere a que los escritos de intelectuales nacionales y bolivianos maximizan las etapas de conflictividad entre ambos países, dando la sensación de que la rivalidad imperecedera entre estos países vecinos no tiene una temprana solución. Los enfoques político-estratégicos que predominan en el análisis político e histórico de Chile y Bolivia presentan una supremacía reiterativa de la realpolitik con el afán de posicionar dicho recurso teórico por sobre la agenda de cooperación vecinal. En cambio, la bibliografía referida a momentos positivos en las relaciones bilaterales es significativamente más escasa y menos diversa, lo que confirma que el conflicto concentra el interés de políticos, académicos y de un público interesado en esta temática. Si bien valoramos los esfuerzos por contribuir a la comprensión de la historia política de Chile y Bolivia, estas investigaciones presentan algunas diferencias de enfoque. Por ejemplo, esa controvertida frase que sostiene que entre “Chile y Bolivia hay paz, más no amistad”, es consecuencia de ese predominio dialéctico pesimista de sus relaciones históricas, al punto de lograr imponer el predominio de la conflictividad como paradigma analítico en su historia política (González, 2006; Jeffs, 2012; Molina, 2014; Guzmán, 2015; Orias, 2015; Ceppi y Lorenzini, 2016). Si bien compartimos que la relación histórica entre Chile y Bolivia ha sido compleja, no es el interés de esta publicación centrar la discusión en los episodios de conflictividad que han moldeado la relación política de los países en estudio. Por el contrario, este trabajo enfoca su mirada en aquellos episodios de acercamiento político en que las negociaciones diplomáticas han estado preocupadas de resolver ciertas disputas geopolíticas fundamentales para el devenir histórico de las naciones, encontrando en Lauca y Charaña, dos episodios históricos interesantes de revisar.

Este estudio parte de la base que la conflictividad a la cual se alude está determinada por diferencias geopolíticas, que terminaron enfrentando a ambos países y que definieron el enclaustramiento geográfico boliviano. Desde aquella condición histórica que Bolivia no ha cesado en intentar conseguir un acceso soberano al mar, existiendo una nutrida bibliografía que prestó atención a los escenarios de conflictividad entre ambos países o al conocimiento de la demanda marítima boliviana (Abecia, 1986; Carrasco, 1991; Figueroa, 1992; Ortega, 1993; Orias, 1998; Ostria, 1998; Rodríguez Elizondo, 2003; Pinochet de la Barra, 2004; Bustos, 2003). En el caso de la literatura boliviana, también existe una preocupación mayor por los momentos de distanciamiento político por sobre los encuentros diplomáticos (Burgos, 1966; Siles, 1967; Crespo, 1975; Abecia, 1986; Montenegro, 1987; Araníbar, 1999; Abecia, 2002; Murillo et al. 2004; Violand, 2004; Prudencio, 2006; Orias, 2015, Ceppi, 2017), siendo los estudios sobre cordialidad diplomática más bien escasos.

Comprendiendo dicha debilidad investigativa, tanto Lauca como Charaña, se alejarían de este marco histórico de conflictividad, pues son momentos atípicos y distantes de la larga tradición de enemistad que prevalece hasta ahora en la historia política de ambos países. Sin embargo, se observa una importante limitación histórica y teórica en los trabajos consultados, cuestión que radica en que como la literatura se concentró en las disputas políticas por sobre las agendas de cooperación, nacieron nuevas tipologías de antagonismo político que minimizan los acercamientos políticos. Nos referimos en específico a los emotivistas, a los practicistas y a los integracionistas (Mila, 2009). Al revisar los trabajos de Burgos, 1966; Siles, 1967; Crespo, 1975; Montenegro, 1977; Fermandois, 1985; Abecia, 1986; Muñoz, 1986; Pinochet de la Barra, 1987; Carrasco, 1991; Figueroa, 1992; Gutiérrez, 1992; Ortega, 1993; Orias, 1998; Araníbar, 1999; Huneeus, 2000; Abecia, 2001; Rodríguez Elizondo, 2003; Wilhelmy y Durán, 2003; Bustos, 2003; Mesa, 2003; Pinochet de la Barra, 2004; Prudencio, 2004; González, 2004; Murillo et al. 2004; Violand, 2004; Gumucio, 2005; Fermandois, 2006; Mesa, 2006; Prudencio, 2006; Rojas 2007; Prudencio 2011; Correa et. al 2012; Jeffs 2012; González y Ovando, 2014; Molina, 2014; Fermandois, 2016; Guzmán, 2015; Orias, 2015; González y Ovando, 2016; González, Ross y Ovando, 2016; Ceppi y Lorenzini, 2016; Ceppi, 2017; Martínez, 2018; queda la idea que estos escritos resultan importantes para los estudios sobre Chile y Bolivia, empero han trabajado de forma separada los casos de Lauca y Charaña, reduciendo su impacto histórico para la relación de los países vecinos.

Dicha forma de abordaje teórico práctico imposibilita establecer hipótesis más amplias que permitan conocer en detalle las razones de los fracasos diplomáticos tratados en este trabajo. Analizando esta dificultad investigativa, este artículo intenta suplir esa debilidad teórica, además de descubrir nuevas claves políticas que influyeron en el resultado de las negociaciones por el río Lauca y Charaña. Consideramos que ambos momentos políticos expresan una actitud de búsqueda de solución con propuestas concretas, que, si bien terminan fracasando al igual que otros momentos políticos, expresaron un momento de superación de obstáculos históricos y políticos, que han condicionado el diálogo bilateral entre Bolivia y Chile.

Explicamos que la literatura especializada sobre Chile y Bolivia ha desarrollado un trabajo teórico de manera separada sobre sus relaciones políticas. Si se acepta que la difícil relación diplomática entre Chile y Bolivia es consecuencia de situaciones geopolíticas determinantes en la política exterior de ambos países, resulta fundamental entender el papel que juegan las variables internas o externas en el desarrollo de una política exterior. Es cierto que el encierro geográfico boliviano y su imposibilidad de acceder al mar, ha sido el principal obstáculo para implementar relaciones bilaterales marcadas por la cordialidad (Quitral, 2010), por lo que conviene dimensionar el impacto de las variables internas destacadas en esta investigación. Víctor Rojas lo explica de la siguiente forma: “(...) la relación esencialmente conflictiva que Chile posee con sus vecinos tiene componentes tanto internos, como externos, marcados por la incompatibilidad de intereses nacionales en períodos puntuales” (Rojas, 2007: 17). El planteamiento de Rojas resulta importante, pues si bien marca una distinción sobre intereses internos versus intereses externos, los primeros normalmente se expresan en lo segundo. Es decir, resulta ilógico promover el desarrollo de una política exterior que no cuente con algún grado de conexión con variables internas. Por lo mismo, entendemos la política exterior como la relación que se construye entre un Estado con otros actores estatales en el escenario internacional, aun cuando no es el único lugar donde pueden interactuar.

Analizando lo que ha propuesto la teoría de las relaciones internacionales, específicamente el realismo, ella ha enfatizado en que la política interna carecería de herramientas analíticas proyectables dentro de la política exterior de los Estados. O sea, “mientras los determinantes de la política doméstica dependen del sistema político nacional, incluyendo la opinión pública, partidos políticos y grupos de interés, la política externa es un producto del Estado” (Lasagna, 1996: 45). Parece razonable este argumento, pero hay autores que contradicen la propuesta analítica señalada por el realismo. En esta dirección resulta interesante considerar la explicación que da Nohlen y Fernández (1991), quienes entienden la política exterior “como aquellos resultados que se ven afectados por cambios introducidos por el sistema político” (Nohlen y Fernández, 1991: 230).

Es decir, para ambos pensadores el sistema político que se expresa en la política interna sí tendría algún grado de influencia en la proyección o en el lineamiento político de la agenda internacional presentada por los Estados. Al leer las interpretaciones dadas por Nohlen, Fernández y Putnam sobre política exterior, queda la idea que la política interna logra algún grado de proyección en el ámbito exterior. Algo muy parecido propuso el realismo neoclásico, particularmente en los argumentos dados por Randall Schweller, para quien el Estado y toda su estructura administrativa moldea e influye en el comportamiento internacional del Estado nación. Es decir, esta noción sostiene que los elementos administrativos de los Estados son los que definirían su comportamiento internacional, además de delinear el modo en que se desenvuelve externamente (Schweller, 2006). Sin embargo, otros estudios ahondaron en este punto y destacaron aspectos relevantes de esta teoría para el estudio de las Relaciones Internacionales. Un primer factor es que para el realismo neoclásico hay aspectos de la política interna (como por ejemplo la percepción de las élites) que influirían en la conducción de la política exterior y que serían percibidas por el estadista. En este punto destaca Robert Jervis (1976) quien ahondó en aspectos psicológicos del actuar de los estadistas, sobre todo en la toma de decisiones. O sea, hay factores biográficos, psicológicos, ideológicos y corrientes políticas dominantes, que definen el comportamiento de algunos líderes políticos al momento de conducir su política exterior.

Mijares (2015) señala que, el realismo neoclásico es una refinación de las escuelas realistas clásica y neorrealista, la distribución de capacidades, en especial de capacidades duras (demográficas, económicas y militares) y constituye la variable independiente para la comprensión parcial de la política exterior, el realismo neoclásico reconoce la influencia de la política doméstica, así como de los factores psicológicos del estadista y las corrientes ideológicas dominantes y entre el estudio de la política internacional y la comprensión de los factores domésticos que determinan a la política exterior (Mijares, 2015).

Continuando con la explicación sobre la conexión entre variables internas y política exterior, conviene incorporar a este debate otra escuela teórica que coincide con la idea que ciertas variables internas se proyectan en el ámbito internacional. Nos referimos al institucionalismo neoliberal de Keohane y Nye (1988), pensadores que consideran relevante los factores nacionales para entender el desenvolvimiento del Estado en cuanto a su política exterior. En el fondo, ambos teóricos conciben la creación de una política exterior a partir de variables internas presentes en la agenda política local. Dicha idea también es recogida por Helen Ingram y Suzanne Fiederlein (1988) asumiendo desde su visión teórica que las variables internas se expresan sobre la política exterior, otorgándoles un rol sobresaliente en la visión política construida por el Estado y su posterior proyección internacional. Es decir, se construye una relación pendular entre variables internas y política exterior, de la cual se extraen elementos significativos que moldean la estrategia internacional que proponen los Estados. Comprendiendo la importancia que tiene la teoría de la negociación en este punto, esta investigación tomará como base la perspectiva teórica de Robert Putnam (1988; 1996) y de Andrew Moravcsik (1993), que enfatiza que los procesos de negociación están determinados por un juego de doble nivel, en que los planos internos y externos están conectados entre si e influyen directamente en el comportamiento negociante de los estados (Putnam, 1988).

Para Putnam es prácticamente imposible separar lo interno de lo externo, al punto de sostener que algunos intereses domésticos señalados como prioritarios por los gobiernos nacionales, pueden tornarse compatibles con la política internacional (Putnam, 1988). Moravcsik reconoce que las políticas domésticas interfieren en los resultados de las negociaciones internacionales y que las tratativas en el concierto mundial pueden direccionarse a cumplir objetivos domésticos (Moravcsik, 1993). Sostiene este autor que la teoría de la negociación presentaría tres características prácticas en su quehacer político. El primero se refiere a que su utilidad se encuentra en las negociaciones de tipo internacional; en el segundo se recalca el poder de una autoridad máxima como un actor estratégico dentro del proceso de negociación (porque media entre las discusiones internas y externas) y tercero, la estrategia que utiliza el negociador principal está fundamentada en un diagnóstico de restricciones y oportunidades, tanto interna como externamente (Moravcsik, 1993).

Debido a los planteamientos dados por Putnam (1988); Nohlen, Ingram y Fiederlein (1988); Keohane y Nye (1988); Fernández (1991), Moravcsik (1993) y Schweller (2006) se puede colegir entonces que las variables internas que moldean a los Estados, como la población, la fisonomía territorial, las percepciones, el desarrollo económico, la capacidad militar, la opinión pública, la historia, las ideologías u otras, cohíben o estimulan el actuar internacional que desarrolla un Estado en particular. O sea, resultaría prácticamente imposible para un Estado construir una política exterior alejada de sus variables internas, no sólo porque se produciría una descoordinación entre las distintas esferas del poder, sino porque reforzaría las asimetrías entre política interna y externa (González, Ross y Ovando, 2016) dañando el ejercicio práctico de la política. Dicho desbalance impacta directamente en algunas esferas del Estado como son la Cancillería y la Diplomacia, pues al no existir conexión entre los objetivos internos y los externos, la política exterior sucumbe en la esfera internacional (Pardo y Toklatian, 1987). Tomando los postulados de Pardo y Toklatian, si por diversos motivos los Estados modifican su sistema político o hay algún grado de inestabilidad interna, las opciones de alterar su política exterior aumentan considerablemente, pudiendo afectar con ello sus objetivos de inserción internacional, los mecanismos de conexión multilateral, o simplemente, la forma de ejercer su diplomacia. Por lo tanto, las variables internas consideradas por los Estados y que se expresaron en el caso de Lauca y Charaña, resultan claves para la generación de una política exterior, así como también en la forma de relacionarse con sus pares en el concierto regional y mundial.

En la parte introductoria de esta investigación se señaló que las negociaciones por el río Lauca y el proceso de Charaña ocurrieron bajo regímenes políticos distintos (democracia y dictadura) y su resultado fue similar: el fracaso de sus negociaciones políticas. Desde un punto de vista teórico, ambos momentos en la historia política presentan intenciones políticas similares, ya sea porque hay interés político internacional o simplemente porque se configura una estrategia política de orden interno (Muñoz, 1986; Carrasco, 1991; Salazar et al. 2001; Mesa et al. 2003; Murillo et al. 2004; Prudencio, 2011). Es menester recordar que las negociaciones por el río Lauca comenzaron en 1939 y éstas se extendieron hasta los años sesenta cuando finalmente ambos países rompieron sus relaciones diplomáticas. En todo ese tiempo, Bolivia registró once gobiernos, de los cuales siete fueron de tinte democrático y cuatro de tinte autoritario. En el caso de Chile, entre 1940 y 1960 hay seis gobiernos de tipo democrático, tiempo en el cual sus presidentes estuvieron dispuestos a negociar la situación del Lauca (González y Ovando, 2014; Guzmán, 2015).

No obstante, el fracaso de las negociaciones por el río Lauca se produjo en una época de dominio democrático, determinando que las sobre-expectativas de Bolivia, la posición rígida de Chile y el papel de la opinión pública a ambos lados de la Cordillera, fueron claves para que las conversaciones tuvieran un resultado insatisfactorio para Bolivia. El 30 de diciembre de 1961 y debido a las reservas a la negociación sobre el Lauca, Bolivia expresó su preocupación sobre la postura de Chile, alegando que “(...) de continuar la intransigencia del gobierno de Chile, el gobierno de Bolivia trasladará este problema a los organismos o tribunales internacionales competentes” (Carrasco, 1991: 257). Es decir, Bolivia expuso la posición de Chile sobre la temática de fondo, cuya situación habría interferido directamente en un diálogo más fructífero. Creemos eso sí que más que intransigencia, lo que interfirió para que el diálogo tuviera un resultado satisfactorio, fue la posición rígida de Chile a la sobre-expectativa de negociación de Bolivia por retornar al mar, condición que advirtió previamente el Canciller chileno, Carlos Martínez Sotomayor.

En una nota oficial enviada a su par boliviano, Monrroy Block en febrero de 1962, el gobierno de Chile rechazó la vinculación de la situación del Lauca con el llamado problema de la mediterraneidad de Bolivia (Carrasco, 1991). Además, la revista Ercilla filtró parte de las conversaciones sostenidas por los dos gobiernos, y el diario Noticias Gráficas, dedicó gran parte de sus ediciones a cuestionar el fondo de las conversaciones, presionando porque las conversaciones se interrumpieran rápidamente (Cortés, 2018). Esto permitió que la opinión pública boliviana cuestionara el rumbo de las conversaciones emprendidas por su país. Es decir, Chile advirtió que la diplomacia boliviana centraría la discusión sobre su retorno al mar, por lo que reactivó la posición rígida como estrategia de negociación política. Además, la opinión pública ingresó al debate, entregando datos relevantes para interferir en las tratativas y en las conversaciones a ambos lados de la cordillera.

Por ejemplo, la revista Ercilla comentó la posible utilización de las aguas del Titicaca para la zona norte de Chile y publicó entrevistas de los presidentes de Chile, González Videla, y de Estados Unidos, Harry Truman, que confirmaron el fondo de las conversaciones (Guzmán, 2015; Cortés, 2018). Truman dijo en la inauguración de la IV Conferencia de Consulta de ministros ocurrida en marzo de 1951 en Washington, que “(…) el proyecto de crear un área de desarrollo en el área de frontera de Chile y Perú a cambio de dar a Bolivia un puerto en el Pacífico” (Ostria, 1998; Guzmán, 2015). Guzmán, cree que hubo una indiscreción deliberada por parte de Chile, que llevó a que el proceso del Lauca terminara por fracasar. Al conocerse la noticia, Noticias Gráficas se mostró contrario a las negociaciones y dio espacio a que veteranos de la Guerra del Pacífico o a hijas de soldados del 79 se pronunciaran al respecto, cuestionando a Chile la idea de conversar con Bolivia (Cortés, 2018).

La filtración de la información facilitó que actores bolivianos reaccionaran molestos por la información difundida, como fue el caso de Franz Tamayo^[2], Demetrio Canelas^[3] y del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR). Estos actores políticos se opusieron totalmente a que Bolivia lograra un entendimiento con Chile, argumentando que solo se buscaba el dominio permanente de Chile sobre Bolivia y la sustitución de la esperanza de un deseo propio por uno que conviniera única y exclusivamente a Chile (Guzmán, 2015; Cortés, 2018). La presión de la opinión pública boliviana más la intención del país vecino de insistir en lograr el acceso al mar y desafiar la idea de la posición rígida de Chile, contribuyeron a que ambos países rompieran sus relaciones y dejaran congeladas sus conversaciones diplomáticas en 1962.

A pesar de la ruptura de relaciones diplomáticas, Chile y Bolivia volvieron a tener una opción de descongelar sus relaciones y transitar hacia la construcción de una agenda en común. En ese momento Chile y Bolivia estaban dominados por regímenes dictatoriales, por lo que el régimen de Pinochet propuso un estilo diplomático marcado por una fuerte militarización y la aplicación de un realismo político como mecanismo de entendimiento, que derivó en un estilo pretoriano ideológico en su diplomacia regional (Muñoz, 1986; Quitral, 2009). El resultado de este estilo llevó a denominar la diplomacia chilena como la militarización de su política exterior, cuestión que tensionó la relación con Bolivia. De allí emergió una disposición que enmascarada o inconscientemente se propició como legado realista y que no fue otra cosa, que aquella visión geopolítica unida a la defensa de la intangibilidad de las fronteras proyectada como una política internacional rígida e ideológica (Fermandois, 1985). Bajo ese marco de comportamiento diplomático de Chile es que ambos países tuvieron un nuevo episodio de conversaciones diplomáticas durante el proceso de Charaña de 1975, encontrando en este hito histórico, que nuevamente las sobre-expectativas de negociación de Bolivia, la posición rígida de Chile y la opinión pública ambos lados de la Cordillera, influyeron en el desenlace de sus conversaciones.

El problema se produjo al momento de visibilizar los puntos de negociación de las dictaduras, pues tal como había pasado durante las conversaciones por el río Lauca, Bolivia consideró relevante reponer la discusión sobre un acceso soberano al mar. El acuerdo de Charaña “(...) fue un compromiso que, a cambio de la reanudación de relaciones diplomáticas, Chile debía presentar una propuesta para dar a Bolivia un acceso soberano al mar. De golpe, pareció que la situación estratégica y geopolítica de la zona cambiaba de manera drástica. Las cosas no serían tan fáciles” (Fermandois, 2006, p. 440). Concordamos con Fermandois sobre la dificultad de conseguir un acuerdo satisfactorio para ambas partes, porque el gran problema que se dio en Charaña, fue que Bolivia al sostener la sobre-expectativa de retorno al pacífico, condicionó el resultado final y tensionó la negociación con la dictadura de Pinochet. Esto se expresó en la siguiente propuesta de Bolivia a Chile:

La dictadura chilena reaccionó con sorpresa al petitorio boliviano, comprendiendo que lo que buscaba Bolivia era volver al pacífico de manera soberana. Asumiendo que se negociaría en esos términos, Chile respondió a través de la nota nº 686 del 19 de diciembre de 1975, donde expresó sus reparos a la propuesta hecha por su par boliviano. El argumento base fue que Chile buscó un entendimiento mutuo que contemplara los intereses de ambos países y que no alterara el fondo de las estipulaciones comprendidas en el Tratado de Paz, Amistad y Comercio, suscrito entre Chile y Bolivia el 20 de octubre de 1904 (Murillo et al. 2004). Además, la repuesta de Chile consideró un canje territorial que compensara el nivel de la propuesta hecha por Bolivia. Es decir, Chile advirtió a Bolivia que cualquier negociación que superase el Tratado de 1904 podría ser inviable para sus pretensiones, explicitando que ese tratado había sellado cualquier disputa territorial. Con esta nota quedó claro que Chile mantendría la misma posición rígida usada durante las conversaciones por el río Lauca, evitando de esta forma alterar los límites territoriales previamente establecidos y de paso frenar la sobre-expectativa de negociación de Bolivia.

En un comienzo la oferta chilena no tuvo oposición, pero con el paso de las semanas la opinión pública y ciertos expresidentes bolivianos como Paz Estenssoro y Siles Suazo, reaccionaron contrarios a la propuesta chilena, pues bloqueaba la oportunidad real de Bolivia de poder negociar el término de su encierro geográfico. Ambos expresidentes criticaron la negociación liderada por Hugo Banzer, la que calificaron de burlesca y que favorecía la posición rígida de Chile por sobre la política boliviana (Montenegro, 1987; Murillo et al. 2004; Escobari, 2013; Guzmán, 2015). Sobre la respuesta de Chile, Montenegro escribió lo siguiente: “Quizá, si en vez de decir “acepta” hubiese dicho que Bolivia “recibe” la proposición chilena como base global de negociación, etc, se hubiera, por lo menos, atenuado la mortífera reacción inicial con la que, los adversarios de la negociación y, sobre todo, del gobierno, empezaran la campaña opositora en la que ya no se hablaba de que Bolivia había aceptado de entrada la compensación, canje o trueque (de territorios) sino del nuevo despojo...” (Montenegro 1987: 112).

Las negociaciones iniciales comenzaron a debilitarse, puesto que las críticas a la aceptación de la propuesta de Chile contradecían la noción de justicia y reparación que se buscó con el proceso de Charaña. Es decir, aquellas variables identificadas en este trabajo y que estuvieron presentes en el proceso de negociación sobre el Lauca, durante Charaña volvieron a emerger y obstaculizaron nuevamente el entendimiento político entre Bolivia y Chile. Guzmán sostiene al respecto que “Las burlas del pasado y la alta sensibilidad del tema, habían motivado a varios sectores de la sociedad boliviana a exigir al gobierno que logre mejorar las condiciones de la negociación en función del interés nacional o que directamente interrumpa las tratativas” (Guzmán, 2015: 271).

Las críticas a las conversaciones fueron en aumento, como también los reparos a la gestión de Banzer y a la posibilidad de iniciar el retorno a la democracia. Para Demetrio Infante (2017) integrante del equipo chileno que negoció en Charaña, Banzer dejó de tener respaldo para negociar con Chile desde los partidos políticos y la prensa local. La oposición a un canje territorial en Bolivia fue sólo la excusa. Lo cierto es que los expresidentes que habían apoyado inicialmente las negociaciones de Banzer con las autoridades chilenas (como Estenssoro y Siles Suazo) le quitaron el apoyo y le advirtieron que si aceptaba un canje territorial sería acusado de traición. Desde ese momento Paz Estenssoro se convirtió en el principal opositor de la gestión del dictador (Opinión Global, 2017).

A fines de 1977 la opinión pública boliviana finalmente impuso en la agenda el discurso crítico a la gestión diplomática de Banzer (Tapia y Mardones, 2011; Guzmán, 2015), los acuerdos asumidos previamente se fueron debilitando, las críticas internas a la conducción política de la dictadura boliviana cobraron relevancia y las conversaciones entre Chile y Bolivia se congelaron. La posición rígida de Chile de evitar que el encierro geográfico boliviano fuera el tema central de las reuniones se terminó por imponer y fue motivo suficiente para que Bolivia propusiera congelar nuevamente las relaciones diplomáticas. El 17 de marzo de 1978 Bolivia emitió un comunicado responsabilizando a Chile del fracaso de las negociaciones, aduciendo que:

“(...) en estos tres años, el gobierno de Chile ha mantenido sin ánimo alguno de flexibilidad todos los condicionamientos del documento del 19 de diciembre de 1975, con el que respondió a nuestro planteamiento original, lo cual no solamente contradice la naturaleza de cualquier proceso de negociación, sino que descarta toda posibilidad de arreglo. Las gestiones confidenciales realizadas por el señor Willy Vargas dan la evidencia, además, de que el gobierno de Chile ha abandonado el compromiso esencial que justificó la reapertura del diálogo, que fundamentalmente buscaba nuestro retorno directo al mar...” (MINREL, 1975: 25).

Bolivia aludió la inflexibilidad de Chile en el proceso de negociación, lo que a lo largo de este trabajo hemos llamado posición rígida. Esta variable también fue aceptada por el investigador boliviano Escobari, comprendiendo que la posición rígida adquirió notoriedad dentro de la historia política entre Chile y Bolivia. Escobari coindice con la idea que Chile fue poco flexible para considerar la propuesta boliviana, argumentando que su posición fue más bien la de mantener los mismos términos de negociación establecidos en el Tratado de 1904, como también en el Tratado de 1929 (Escobari, 2013). O sea, la existencia de esos tratados le permitió a Chile sustentar su posición rígida para el proceso de Charaña y evitar con ello que la demanda por acceso al mar de Bolivia se tomara definitivamente la agenda de negociación entre los países y abriera la opción de críticas internas a la gestión de Pinochet.

A lo largo de este trabajo se intentó explicar que las sobre-expectativas de negociación de Bolivia, la posición rígida de Chile y la opinión pública a ambos lados de la Cordillera, explican el fracaso de las negociaciones sobre el río Lauca y Charaña. Si bien son variables importantes, comprendemos que en uno y otro momento una de ellas toma mayor protagonismo por sobre otra. Empero independiente de esta situación, sostenemos que son variables que permanecen constantes durante todo el ciclo de negociación por el Lauca y por Charaña, e intervinieron directamente en los resultados finales. Gracias a la aplicación del método comparado y al uso de la teoría de negociación, creemos que sí aportamos a la comprensión de los estudios político e históricos sobre Chile y Bolivia, como también al estudio de las relaciones políticas latinoamericanas, entendiendo que todavía persisten conflictos geopolíticos regionales sin resolver. En este sentido, no solo Chile y Bolivia mantienen presente algunas disputas geopolíticas, sino que Colombia con Nicaragua o el mismo Chile con Argentina, son ejemplos de tensiones diplomáticas por cuestiones territoriales. Por lo mismo, este estudio sobre Chile y Bolivia contribuye a ampliar el rango de análisis hacia otras disputas regionales y más allá de nuestras fronteras.

Sin duda alguna, analizar algunas variables internas en el proceso de negociación política entre Chile y Bolivia, ayuda a profundizar en cómo se ha ido construyendo esta difícil relación política y entender por qué resulta problemático encontrar puntos de entendimiento político entre los países. Aun cuando son variables que buscan satisfacer los intereses de los Estados, pensamos que hay un interés mayor en Bolivia que en Chile, el cual responde a resolver su encierro geográfico por sobre asuntos meramente diplomáticos, de territorio o de política internacional.

A la luz de los antecedentes expuestos en estas páginas podemos señalar, que el régimen político no es una variable fundamental que ayude a comprender el fracaso de las negociaciones por el río Lauca y el proceso Charaña, encontrando que las sobre-expectativas, la posición rígida y la opinión pública, resultaron más importantes para el fracaso de las negociaciones. Tanto para la discusión sobre el río Lauca y el proceso de Charaña, queda la idea que Bolivia aprovechó ambos momentos para abrir una oportunidad en la búsqueda de imponer el debate sobre su mediterraneidad, más que negociar la desviación de las aguas o el canje territorial.

En el caso del Lauca, hay autores que sostienen que fue fue conflicto artificial construido por Bolivia (Martínez 2018) y que se transformó en una estrategia del país vecino para sostener el discurso de la salida al mar y forzar a Chile a dialogar sobre posibles soluciones al enclaustramiento geográfico de Bolivia (González y Ovando 2014). Como lo plantea la teoría de negociación política, tendemos a pensar que el peso de un orden estratégico interno fue superior al del interés político internacional y que, por lo mismo, esta negociación tuvo un doble interés para Bolivia. Por un parte el país vecino buscó prolongar histórica y políticamente la cuestión marítima, usando la discusión de las aguas del Lauca como una estrategia negociadora. En segundo lugar, es que la sobre expectativa de negociación, impulsó la idea que la salida al pacífico era lo medular en las conversaciones. Es decir, Bolivia aprovechó el momento de una apertura negociadora para ampliar la negociación bilateral con Chile, siendo el acceso al mar uno de los motivos centrales de las conversaciones (González, Ross y Ovando, 2016).

Como en ambas negociaciones políticas la problemática marítima de Bolivia era lo principal en la agenda política de Bolivia, Chile adoptó la estrategia de la posición rígida para contener el avance hacia una negociación diplomática sobre el encierro geográfico boliviano, evitando con esto que Bolivia reforzara esa discusión (González y Ovando 2014; Guzmán 2015; González y Ovando 2015; González, Ross y Ovando 2016). Al adoptar Chile esta estrategia como base de las conversaciones, bloqueó la sobre-expectativa de Bolivia sobre la salida al mar, junto con fortalecer las posiciones críticas de la opinión pública boliviana sobre la contundencia de las gestiones de los mandatarios en el poder. O sea, el asumir la postura rígida como una variable clave dentro de los procesos de negociación, indirectamente Chile permitió que actores internos socavaran la credibilidad de quienes lideraron las conversaciones, ayudando con ello a que la sobre-expectativa se debilitara y que las negociaciones terminaran fracasando. En esta dirección, Guzmán refuerza la idea del rol de la opinión pública en el fracaso de las conversaciones, admitiendo que tanto la postura opositora del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) como la filtración sobre el tenor de las conversaciones, influyeron en el fracaso de las negociaciones por el río Lauca y Charaña. La opinión pública boliviana no estuvo de acuerdo en los términos de la negociación, no solo porque perjudicaba los intereses bolivianos, sino que, porque tampoco reparaba el daño producido por Chile, tras la Guerra del Pacífico.

De todas formas, a pesar de lo extensa de las conversaciones, los resultados fueron negativos para la historia política de ambos países, pues al definir Bolivia que con las negociaciones sobre el río Lauca y Charaña se podría resolver su mediterraneidad, alentó una falsa esperanza que terminó por reducir los espacios de acercamiento vecinal y contribuyó a enfriar las relaciones políticas con Chile. En el fondo, dos procesos de negociación que pudieron ser satisfactorios para ambas partes terminaron por prolongar un conflicto bilateral para los países estudiados, el cual se pretendió resolver en Charaña, pero que finalmente terminó fracasando igual que con el caso del Lauca (Prudencio, 2011).

Sin embargo, su fracaso final es la imposición de variables internas dentro del proceso de negoción política que permearon el diálogo y dificultaron en proceso deliberativo interesante para los Estados involucrados. Son variables que se han mantenido presentes a lo largo del tiempo en ambos países y creemos que jugaron un rol fundamental en el fracaso de las conversaciones por el río Lauca y Charaña. Considerar esas variables como se hizo en este caso, puede contribuir a la comprensión de otros escenarios de conflictividad diplomática con similares características, posibilitando avanzar en estudios futuros sobre la realidad política de Chile y Bolivia, sobre todo desde una perspectiva multidisciplinar.

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páginas / año 16 – n° 41/ ISSN 1851-992X /2024

[1] Este trabajo es resultado del proyecto FONDECYT de Iniciación n° 11220045 titulado: “Negociaciones políticas por el río Lauca y el proceso de Charaña. Relevancia geopolítica para Chile y Bolivia: un análisis desde la historia comparada: 1962-1975”.

[2] Político e intelectual boliviano. Militante del Partido Radical de Bolivia. Dirigió el periódico el Hombre Libre y fundó El Fígaro.

[3] Político boliviano, fundador del Partido Republicano Genuino.